El Rol del Estado en la Economía: Funciones y Justificación

El sistema de mercado tiene fallos, es decir, el mercado no siempre funciona de forma eficiente y el Estado debe intervenir para tratar de solucionarlo.

El mercado puede funcionar de forma eficiente, pero también generar una distribución muy desigual de la renta.

La presencia de ciclos económicos puede ser suavizada gracias a la intervención estatal.

A raíz de los motivos mencionados, el sector público desarrolla diferentes funciones.

• Función asignativa: el Estado trata de asignar correctamente los recursos en los que el mercado falla, busca fomentar la eficiencia económica allí donde el mercado, por sí solo, no lo logra.
• Función distributiva: el Estado no busca la eficiencia sino la equidad; pretende una distribución más justa de la renta, trasladando rentas de las capas más favorecidas a las más necesitadas. Aquí se toman medidas tales como impuestos progresivos, subsidios de desempleo, salarios mínimos, ayuda y asistencia, etc.
• Función estabilizadora: por medio de esta función el Estado trata de suavizar las fluctuaciones de la actividad económica. Se persigue controlar la inflación en las fases expansivas y corregir el desempleo en las recesivas.
• Función reguladora: el Estado establece las reglas del juego que deben seguir los diferentes agentes económicos. Dichas reglas quedan establecidas mediante leyes que regulan, por ejemplo, el derecho a la propiedad privada, el salario mínimo que tenemos que pagar si somos empresarios, los derechos que tenemos como consumidor al comprar un producto, etc.
• Función coordinadora: se trata de coordinar todas las funciones anteriores, ya que en ocasiones estas pueden entrar en conflicto. El Estado puede, por ejemplo, querer subir los salarios mínimos para ayudar a los trabajadores, pero si eso se realiza en una fase de recesión, tal vez el empresario que está despidiendo gente, al recibir menos incentivos, tienda a no contratar si hay que pagar un mínimo más alto.
• Y por último, como señala Samuelson en su manual de Economía, el Estado lleva a cabo una función de representación en el exterior. Aquí tendrían cabida los programas de ayuda internacional, los acuerdos medioambientales y las medidas comerciales como los aranceles, las tareas de coordinación de las políticas macroeconómicas, etc.

El estado de bienestar se articula mediante tres tipos de prestaciones:

• Prestaciones universales: son para todos, como la educación.
• Prestaciones sociales: son para los más necesitados, como por ejemplo las viviendas de protección oficial.
• Prestaciones contributivas: son para aquellos que previamente han cotizado para recibirlas (el subsidio de desempleo, las pensiones, etc.)

La política fiscal se puede definir como el conjunto de variaciones de gastos y de ingresos del Gobierno, realizadas con el fin de asegurar los objetivos antes mencionados.

Ingresos Públicos: Origen y Clasificación

3.1. Los ingresos públicos

El sector público necesita recursos con los que realizar sus funciones. Los recursos que obtiene se denominan ingresos. Uno de los criterios más utilizados para su clasificación es hacerlo según el grado de voluntariedad con el que el sector privado transmite renta al sector público. Según dicho criterio, es posible diferenciar:

• Ingresos ordinarios. El Estado obtiene ingresos del mismo modo que podría hacerlo cualquier individuo:
  • Los ingresos que se derivan de la gestión del patrimonio público.
  • Los ingresos que se obtienen por privatizaciones.
  • Los ingresos que proceden de operaciones de crédito.
  • Los ingresos obtenidos a partir de la venta de bienes y servicios que lleva a cabo el sector público.

Los ingresos ordinarios fueron muy importantes en el pasado y constituyeron la principal fuente de ingresos. Sin embargo, en la actualidad el patrimonio que posee el Estado, así como los ingresos obtenidos a través de su gestión, tienen cada vez menos importancia.

• Ingresos derivados. El Estado obtiene ingresos en función de su poder de coacción, es decir, a partir del poder que tiene para imponer ciertos pagos:
  • Multas, ya sean las de tráfico, las impuestas a una empresa por no respetar la normativa medioambiental o las multas impuestas a un empresario por no realizar los trámites necesarios para ejercer su actividad. Todas ellas son establecidas según su poder penal sancionador.
  • Tributos, que establece en función de su poder fiscal para gravar al sector privado.

A continuación vamos a detallar los tributos, puesto que son la principal fuente de ingresos públicos. Dentro de ellos, los que más recaudación suponen son los impuestos.

Tributos: Tasas, Contribuciones e Impuestos

Los tributos

• Tasas: son precios públicos, como la tasa de expedición del pasaporte. En ellas existe cierta voluntariedad y un beneficio personal directo.

• Contribuciones especiales: tienen su origen en la financiación de las haciendas locales y se justifican en el beneficio que obtienen los particulares al llevarse a cabo las obras públicas, tales como alumbrado, pavimentación, etc. Debemos observar que en las tasas solo se beneficia la persona que paga la tasa, mientras que en las contribuciones especiales se benefician todos, el que las paga y el que no; así, un indigente que carece de recursos y, por tanto, no puede pagar nada, se beneficia del alumbrado público igual que cualquier otro ciudadano.
• Impuestos: son la partida más importante de los ingresos. Se caracterizan por no incorporar contraprestación directa y por no guardar relación su cuantía con el beneficio obtenido por el particular. Así, una persona con elevados recursos podría pagar muchos impuestos y no obtener nada del Estado, mientras que alguien que carezca de ellos podría no pagar nada o casi nada y obtener diferentes beneficios del Estado, como por ejemplo una beca o una vivienda.

Los impuestos se pueden clasificar atendiendo a varios criterios.

• • Según el hecho imponible:
    • Impuestos directos. Gravan la renta o la riqueza de las personas y empresas en función de circunstancias económicas y familiares; permiten, por tanto, que quienes ganan o tienen más dinero paguen más que quienes tienen menos ingresos o riqueza. Los más representativos son el impuesto sobre la renta de las personas físicas, el impuesto de sociedades y el impuesto sobre el patrimonio. Todos ellos gravan la renta cuando se obtiene.
    • Impuestos indirectos. Gravan hechos concretos, como por ejemplo el consumo, con independencia de la identidad y las circunstancias de la persona que los realiza. Los paga todo el mundo por igual. El principal es el impuesto sobre el valor añadido (IVA). Todos ellos gravan la renta cuando se gasta.
  • Según el tipo impositivo:
    • Progresivos. Gravan más que, proporcionalmente, la capacidad económica de las personas.
    • Proporcionales. Gravan de manera proporcional la capacidad económica de las personas.
    • Regresivos. Gravan a todas las personas por igual, con independencia de la capacidad económica de cada una, lo que significa que quienes tienen más pagan lo mismo que los que tienen menos, con lo que aumenta la desigualdad entre las personas.

Impuestos Clave en España

• IVA (impuesto sobre el valor añadido)

Es un impuesto indirecto que grava la adquisición de bienes y servicios. Es proporcional y se articula en tres tramos diferentes.

• • IVA superreducido: se mantiene en el 4 % y se refiere a los productos de primera necesidad: pan, leche, medicinas, etc.
  • IVA reducido: en la actualidad se encuentra en el 10 %, si bien se subió del 7 % al 8 % en julio de 2010 a raíz de la crisis económica, y dos años más tarde (en septiembre de 2012) se volvió a incrementar hasta el 10 % actual. Este tipo se aplica a transportes, vivienda, material escolar, etc.
  • IVA general: al igual que el tramo anterior, este impuesto pasó en un primer momento del 16 % al 18 %, para subir en septiembre de 2012 al tipo actual del 21 %. Aquí se incluye todo lo que no está integrado en las dos categorías previas, excepto algunas actividades que están exentas.

El IVA supone siempre un impuesto que deben pagar los consumidores finales y nunca el empresario, que solo tiene la obligación de hacer la declaración trimestral del IVA, ya que quien lo paga es el cliente final.

• IRPF (impuesto sobre la renta de las personas físicas)

Es el impuesto directo más importante en lo que se refiere a recaudación. Además, tiene carácter progresivo, es decir, impone un gravamen mayor a los que más tienen. Grava, como su propio nombre indica, las rentas obtenidas por los particulares. Como ya sabemos, las familias o economías domésticas obtienen rentas a través de los tres factores productivos: tierra, trabajo y capital. Es por esto por lo que el IRPF grava:

• • Las rentas que proceden del trabajo, sin que influya si es trabajo por cuenta propia o ajena.
  • Las rentas que proceden de la tierra, por ejemplo, alquileres que recibimos por un piso o una finca, etc.
  • Las rentas que proceden del capital, como los dividendos que podamos recibir por poseer acciones de una compañía determinada, los intereses que nos aporta un banco por tener nuestro dinero en un depósito fijo, etc.

Las familias están obligadas a hacer la declaración de la renta todos los años. Para ayudar a los ciudadanos, la Agencia Tributaria les facilita el borrador con su declaración de la renta, además de poner a disposición de la sociedad expertos que nos ayuden a realizarla, diferentes teléfonos de atención y páginas de ayuda. El programa que utilizan nuestros padres para hacer la declaración de la renta se llama, curiosamente, programa PADRE.

• IS (impuesto de sociedades)

Es un impuesto directo que grava la obtención de beneficios por parte de las empresas. Es proporcional y se articula en dos categorías principales. Las grandes empresas deben pagar el 30 % de sus beneficios en concepto de dicho impuesto, mientras que las pymes deben pagar el 25 %.

España tiene un tipo de gravamen para este impuesto muy superior al del resto de países de la Unión Europea; de hecho, nuestro 30 % actual supera en 7 puntos a la media de la UE, que se sitúa en 23,1 %. Lo que más llama la atención es que, a pesar de ser de los países con un tipo impositivo alto, lo que recaudamos por medio de él nos sitúa entre los últimos países. Detrás de esta triste cifra se encuentra el fraude fiscal, que desarrollaremos al final de la unidad.

• Impuestos especiales

Son aquellos impuestos de carácter indirecto que gravan determinados consumos, en concreto aquellos que el Estado considera que pueden perjudicar la salud de los ciudadanos o el medioambiente. Los impuestos especiales son, por tanto, los que recaen sobre el alcohol, el tabaco, la electricidad y los hidrocarburos.

Déficit Público y Deuda Pública

Diremos que los PGE están equilibrados cuando los ingresos son iguales a los gastos. Sin embargo, lo habitual no es que ambas magnitudes coincidan.

• Si los ingresos fueran menores que los gastos, tendríamos que hablar de déficit.
• Si, por el contrario, los ingresos superaran los gastos, hablaríamos de superávit.

Evidentemente, las autoridades se preocupan de la situación de déficit y más si este es estructural y no cíclico.

El déficit cíclico es el que se produce cuando la economía está en recesión; tiene, por tanto, una dimensión temporal. Sucede porque al caer la actividad económica disminuye la recaudación de impuestos y aumenta el gasto público por subsidios de desempleo. Ahora bien, al estar asociado a la crisis, cuando esta termina se corrige.

El déficit estructural o permanente se da y se acumula año tras año, incluso cuando la economía está bien, y resulta, por tanto, más alarmante. Además, debemos diferenciar los conceptos de déficit y deuda pública.

Tratado de Maastricht

El Tratado de Maastricht, o Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor en 1993, establece lo siguiente: el déficit de las Administraciones públicas en su conjunto debe ser menor o igual al 3 % del PIB, y el volumen de la deuda pública menor o igual al 60 %.

Pacto de Estabilidad y Crecimiento

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento, firmado con posterioridad (1997) al Tratado de Maastricht, ratifica los mismos propósitos con respecto al déficit y la deuda pública y persigue que, una vez que los países adopten el euro, se continúe con las mismas medidas fiscales y se respeten los denominados criterios de convergencia.

Esto implica que, en función de los dos tratados mencionados, España tiene un nivel de deuda pública muy por encima del permitido. Si analizamos a continuación el gráfico referido a la evolución del déficit, observamos cómo de nuevo en los últimos años de la serie analizada tampoco se cumplen los criterios, ya que alcanzamos un déficit que oscila entre el 6 % y el 11 %.

Si un Estado miembro de la Unión Europea no respeta estos límites se activa el denominado procedimiento de déficit excesivo. Este procedimiento incluye la posibilidad de sanciones, a fin de motivar al Estado miembro a corregir dichas cifras. En las últimas reuniones, y de cara a la estrategia Europa 2020, se incluye una directriz relativa a la calidad y viabilidad de las finanzas públicas. No obstante, dadas las dificultades de muchos de los países miembros para respetar dicho pacto (en 2002 y en 2006 se debatió sobre el mismo), se introducen algunos supuestos que marcan cierta flexibilidad en los mismos, en la medida que permiten a los países alejarse temporalmente de los objetivos, considerar la situación del ciclo que estén atravesando y tomar más en cuenta la sostenibilidad de la deuda en el largo plazo que el déficit en sí.

Los países deben esforzarse por tener sus cuentas públicas equilibradas, como se recoge en varios de los informes y tratados mencionados. Ahora bien, si un estado incurre en déficit, ¿de dónde puede obtener los recursos para financiarlo?, ¿cómo puede hacerlo?

Destacamos a continuación las tres vías por las que los Gobiernos financian el déficit. Veamos cada una de ellas por separado.

• Emisión del dinero o monetización del déficit

La monetización del déficit refuerza la política fiscal expansiva (ver apartado 5). Consiste en emitir más dinero para, de esta forma, hacer frente al déficit. El problema que tiene esta medida es que genera inflación, la cual acaba actuando como un impuesto del que se beneficia el Estado y que perjudica al crecimiento a largo plazo. La cruda realidad vivida por algunos países que han aplicado esta medida en diferentes momentos, como Alemania o Argentina, justifican que desde 1993 la monetización del déficit esté prohibida y que desde 1994 el Gobierno no pueda intervenir en la política monetaria.

• Impuestos

Si el Estado decide financiar el déficit que tiene mediante impuestos se está perjudicando a la generación presente, ya que los impuestos se pagan hoy y los beneficios de ellos derivados se disfrutan hoy y mañana.

• Emisión de deuda pública

Por último, el Estado puede financiar su déficit mediante la emisión de deuda pública, es decir, el Estado consigue el dinero necesario vendiendo títulos de deuda pública a otros agentes económicos. Los estudios muestran que la mayor parte de la deuda pública es adquirida por las familias que, al poseer estos títulos, se sienten más ricas y consumen más, lo que potencia la política fiscal expansiva que provoca el déficit.

La emisión de deuda para financiar el déficit ocasiona los siguientes inconvenientes:

• • Supone una carga para las generaciones venideras, ya que esta deuda genera intereses que deberán ser abonados en el futuro.
  • Contradice el objetivo de redistribución de la renta a favor de los menos favorecidos, ya que esa deuda la adquieren los que tienen recursos, y luego será a ellos a quien el Estado tenga que compensar, pagándoles intereses.

Si el dinero privado se destina a financiar el sector público, no está disponible para financiar el sector privado

Política Fiscal: Expansiva y Contractiva

5.1. Política fiscal expansiva

Cuando el Gobierno aplica una política fiscal expansiva puede aumentar el gasto público o reducir los impuestos. Con ambas medidas conseguirá estimular la demanda agregada, moverla gráficamente hacia la derecha. El aumento del gasto público tiene un efecto directo sobre dicha demanda, dado que esta es igual a la suma de consumo, inversión, gasto público y exportaciones netas. Si se lleva a cabo mediante una reducción de impuestos, al disminuir estos aumenta el consumo que realizan generalmente las familias y aumentan las inversiones de las empresas. De ambas formas se consigue un incremento de la demanda agregada y, por tanto, de la producción y del empleo. ¿Tiene alguna consecuencia o efecto no deseado? Lo cierto es que sí. Las políticas fiscales expansivas generan inflación y déficit.

5.2. Política fiscal contractiva

En caso contrario, cuando el Gobierno lleva a cabo una política fiscal contractiva, puede disminuir el gasto público o aumentar los impuestos. Con cualquiera de las dos medidas conseguirá reducir la demanda agregada, moverla gráficamente hacia la izquierda. De hecho, la disminución del gasto público tiene un efecto directo sobre esta demanda y, además, si se hace mediante una subida de impuestos, al aumentar estos disminuyen el consumo de las familias y las inversiones de las empresas. De ambas formas se consigue una reducción de la demanda agregada y, por tanto, de los precios. ¿Tiene alguna consecuencia o efecto no deseado? Si hemos entendido bien ambas políticas, observamos que la política fiscal contractiva genera una disminución de la producción y del empleo como efectos negativos.