TÉCNICAS PRESUPUESTARIAS Y EFICACIA
El Presupuesto de Ejecución («Performance Budgeting»)
Es una clasificación presupuestaria que insiste en las cosas que el Gobierno hace, en vez de en las cosas que el Gobierno compra. El Presupuesto de Ejecución desplaza el énfasis desde los medios utilizados (los bienes y servicios que se contratan) hacia la realización misma. Origen en la hacienda municipal (ciudad de Nueva York) a principios del siglo XX (1913/1915). Es un presupuesto basado en funciones, actividades y proyectos.
Definición según la Oficina del Presupuesto de los EE.UU.: «Un Presupuesto de Ejecución es aquel que ofrece los fines y los objetivos para los que se requieren los fondos públicos, los costes de las actividades propuestas para alcanzar esos fines, y los datos cuantitativos que miden las realizaciones y tareas ejecutadas dentro de cada una de estas actividades».
Operaciones del Presupuesto de Ejecución:
a) Muestra los objetivos perseguidos por cada unidad administrativa integrante del Sector Público mediante una clasificación de sus funciones, programas y actividades.
b) Organiza la administración financiera y adopta un sistema contable que esté de acuerdo con la clasificación elegida de las funciones públicas, y que sea capaz de evaluar los costes de cada actividad realizada por la Administración.
c) Establece un conjunto de medidas que permitan apreciar la ejecución del presupuesto, evaluar la ejecución de las actividades.
Según el profesor Fuentes Quintana, estas tres operaciones se desarrollan del siguiente modo: «Una vez adoptada la clasificación de las actividades del Estado por funciones, programas y tareas (1), debe implantarse un sistema contable que permita a cada gestor de un programa llevar a cabo el mismo con la máxima eficacia (2). Ello requiere cambios importantes en el plan contable del presupuesto administrativo. Por otra parte, la valoración de la eficacia en la realización de funciones, programas y tareas exige el hallazgo de un conjunto de unidades de medida en las cuales expresar el coste de las distintas tareas públicas (3). Por lo tanto, el hallar aquellas «unidades operativas de coste» que faciliten la comprobación de la eficacia de las actividades prescritas para cada una de las unidades administrativas es, sin duda, una parte central del presupuesto de Ejecución o de Tareas».
Consecuencias de la puesta en práctica:
A) Un aumento de la responsabilidad de la dirección, incrementando la conciencia de la contribución y del coste
B) La exigencia de una reorganización de la oficina central del presupuesto
C) El cambio en la naturaleza de la intervención del poder legislativo en el proceso que dejará de
concentrarse en las cifras asignadas a los diversos objetos de gasto para ocuparse de la eficacia de los programas comparando sus fines iniciales y realizaciones.
El Presupuesto de Ejecución constituye un intento de incrementar la eficacia de la Administración y de mostrar que la actuación del Estado ejerce una acción positiva sobre el bienestar de la sociedad.
El Presupuesto por Programas («PPBS»):
Estados Unidos, se afianzó en los años sesenta en los Estados Unidos. Lo que pretende el Presupuesto por Programas es «seleccionar los programas alternativos que sirven a un objetivo público determinado. Se trata de aplicar una técnica que permita comparar los diversos programas y ayudarnos en la decisión de preferir los que deben emprenderse. El medio técnico de que se vale consiste en tratar de definir los costes y los beneficios de un programa determinado para servir a un objetivo dado, de tal forma que puedan ordenarse los diversos programas disponibles, cuantificando sus resultados esperados y eliminando aquellos que se consideren inadecuados. El Presupuesto por Programas trata de convertirse en un instrumento que pueda utilizarse para planificar la política.
Fines y Objetivos del PPBS
a) Intenta obligar a los organismos públicos a dar un paso atrás y reflexionar sobre los propósitos fundamentales de sus programas ordinarios.
B) Analizar el producto o resultado de un programa determinado en función de sus fines
c) Medir los costes totales de los programas, para un período plurianual. Costes presupuestarios puros (número de anualidades en que se desarrollará una inversión, los gastos recurrentes que dicha inversión traerá consigo a lo largo de su vida útil) Deseconomías externas que pudiera generar el programa y que, aunque no tengan reflejo presupuestario, pueden tener una importante incidencia económica y social.
d) Formulación de objetivos y programas que se extiendan más allá de la presentación del presupuesto anual. El Presupuesto por Programas intenta relacionar las asignaciones presupuestarias anuales con los planes a más largo plazo.
e) Análisis de alternativas para encontrar los medios más efectivos de lograr los objetivos al mínimo coste. Su finalidad es obligar a los gestores del gasto a considerar los programas como medios para alcanzar los objetivos sometidos a la competencia de programas.
f) Establecer procedimientos analíticos como parte sistemática de la revisión presupuestaria. Esta técnica intenta someter a análisis las políticas y los programas e integrar las decisiones en el proceso presupuestario.
En resumen, los objetivos del Presupuesto por Programas pueden sintetizarse en: La evaluación del programa en función de sus objetivos; la medida de los costes totales de ese programa; la planificación plurianual de los mismos; la valoración de programas alternativos; y la integración de la decisión sobre políticas de gasto y programas en el proceso presupuestario.
Elementos básicos del Presupuesto por Programas:
* Estructura: Agrupación de las actividades a realizar en categorías de programas. Esta estructuración de los Programas permite obtener una información por productos o servicios producidos por cada unidad administrativa y conocer los costes en que se incurre.
* Proceso Analítico: El objetivo fundamental es el de clarificar las elecciones presupuestarias, examinando las alternativas para lograr un objetivo dado, en términos de «utilidad» y de «coste».
* Información ordenada: Este tercer elemento es un sistema de datos destinados a proporcionar la información necesaria para llevar a cabo tanto la función estructural como la analítica del mismo. Tal información ha de ser de varias clases: a) La que permite identificar los objetivos posibles. b) La que suministra los datos necesarios para decidir entre alternativas. c) La que ofrece los datos que permitan la vigilancia y control de los gastos realizados.
Formulación del Presupuesto por Programas.
a) Reestructuración de las partidas presupuestarias de modo que resulten más adecuadas para la adopción de las decisiones.
b) Adopción de un período mayor de tiempo, de modo que se hagan más comprensibles las futuras consecuencias presupuestarias en que se traduzcan los programas que ahora se adoptan.
C) Adoptar procedimientos más rigurosos para la evaluación de programas mediante el adecuado sistema de análisis
d) Llevar a cabo la reorganización administrativa o institucional para la aplicación de las decisiones que resulten del presupuesto por programas.
Fases del Presupuesto por Programas.
* Preparación: Cada Departamento de la Administración necesita disponer de un presupuesto anual, que constituya un plan de acción detallado y factible para el año inmediato; y Contemplar una perspectiva más amplia, que permita la preparación de programas para el futuro.
* Evaluación: que se evalúe la experiencia, pasada y presente. El conocimiento del pasado es necesario no sólo para proporcionar experiencias análogas a las del presente, sino también para indicar los métodos de mejorar las realizaciones pasadas». Además de los costes, la otra cara del asunto es la evaluación de los beneficios obtenidos: se trata de evaluar el resultado del programa.
* Análisis: hace referencia a la efectividad de un programa para conseguir su objetivo o a la eficacia con que se lleva a cabo. Un programa podrá medirse en términos de efectividad cuando sus resultados puedan cuantificarse objetivamente.
Problemas que presenta su implantación.
* Problemas conceptuales: saber qué desea llevar a cabo el Gobierno y el de identificar los
problemas principales.
* Problemas operativos: relativos a la instrumentación administrativa del Presupuesto de Programas,
* Problemas institucionales: Las personas de las diferentes unidades administrativas tenderán, en muchos casos, a no considerarlo deseable dado que el PPBS: a) Tiende a suprimir las actividades superfluas o duplicativas. b) Saca a la luz el empleo ineficaz de determinados recursos y las consecuencias a largo plazo de las propuestas realizadas. No es extraño, que una serie de personas e instituciones se sientan amenazadas por el PPBS.
Diferencias entre el presupuesto de ejecución y el p. de programas (profesor Lozano Iruste)
* El Presupuesto de Ejecución parte de unas tareas dadas cuya idoneidad no se cuestiona, tratando de que se cumplan con la máxima eficacia mediante la utilización de los medios técnicos a su alcance.
El Presupuesto por Programas abarca el campo de la planificación estratégica. Su propósito final es contribuir a la racionalización de las elecciones del Sector Público. Para este la presupuestación es una técnica destinada a asignar los recursos entre fines competitivos que deben identificarse.
* El Presupuesto de Ejecución no discute la idoneidad de las distintas funciones, programas y tareas que deben abordarse, considerando a éstos como un fin que le viene dado a la actividad pública al que tratará de servir con la máxima economía.
El Presupuesto por Programas es más ambicioso en sus objetivos, pretendiendo que el análisis económico y de sistemas, que sólo él utiliza, iluminen el proceso de selección de programas alternativos que sirven a un objetivo determinado.
* El Presupuesto de Ejecución aborda la selección de los mejores métodos para administrar un programa dado,
El Presupuesto por Programas transciende a esa tarea, teniendo como propósito final el objetivo de seleccionar los programas más adecuados.
El Presupuesto en Base Cero
Es «un proceso operativo de planificación y presupuesto que exige de cada administrador que justifique toda su petición presupuestaria en detalle desde el principio (de ahí la base cero) y traslada la carga de la prueba a cada administrador para que justifique por qué la necesidad de cada importe a gastar. Este enfoque exige que todas las actividades se identifiquen en «paquetes de decisión» que se evaluarán mediante un análisis sistemático y se clasificarán por orden de importancia».
a) Cada dirigente debe justificar la necesidad de fondos. b) Debe demostrar que los gastos propuestos son realmente necesarios. c) La identificación de las actividades se lleva a cabo por los resultados, eliminando las que implican duplicidad. d) La evaluación de estas actividades se lleva a cabo por medio de un análisis sistemático, sin justificar «a priori» su necesidad. e) Las actividades quedan ordenadas de acuerdo con su importancia.
Las novedades del P. B. Cero se centran en dos puntos:
1) Prescinde totalmente de fórmulas incrementalistas, exigiendo que cada responsable (administrador) justifique completa y detalladamente sus peticiones sin admitirse la reconducción de las partidas ya existentes en el período anterior. 2) Las decisiones presupuestarias se toman con base en una ordenación de las prioridades de todas las actividades, operaciones y programas. Cada responsable debe hacer su propuesta de prioridades, que será negociada a medida que se asciende en el nivel de responsabilidad.
* Unidad de decisión: Es la unidad organizativa para la cual se prepara un presupuesto y en la que el gestor toma decisiones significativas sobre la cuantía del gasto y el ámbito o calidad del trabajo a realizar.
* Paquete de decisión: Es un breve documento justificativo que incluye la información necesaria para que los gestores puedan efectuar juicios sobre los niveles de los programas o actividades y los recursos necesarios. En cada unidad de decisión se prepara un conjunto de paquetes de decisión.
* Paquetes de decisión consolidados: Son los paquetes preparados a niveles de gestión más elevados, que agrupan y suplementan la información contenida en los paquetes de decisión recibidos de unidades de nivel inferior. Estos paquetes consolidados pueden reflejar prioridades diferentes, incluida la consideración de nuevos programas o el abandono de programas existentes.
* Ordenación: Proceso a través del cual los gestores ordenan los niveles de programas y actividades (tal como se recogen en los paquetes de decisión) en orden decreciente de prioridad. Este proceso de ordenación se basa en los beneficios que se esperan obtener y en las consecuencias de los diferentes niveles de gasto.
Objetivos del Presupuesto en Base Cero. * Involucrar en el proceso presupuestario a los gestores administrativos de todos los niveles.* Justificar las peticiones de recursos a todos los niveles, tanto para actividades en curso como para nuevas actividades. * Concentrar la justificación de la evaluación de programas o actividades en cada unidad de decisión.* Establecer, en todos los niveles de gestión de un organismo, objetivos en relación con los cuales puedan identificarse y medirse las realizaciones.* Evaluar los métodos alternativos para alcanzar los objetivos.* Analizar los efectos probables de diferentes cuantías presupuestarias o niveles de actuación en el cumplimiento de sus objetivos.* Proporcionar bases racionales para la reasignación de recursos, especialmente de antiguas actividades a nuevas actividades. El éxito del Presupuesto en Base Cero es inversamente proporcional al tamaño de los entes a los que se aplica.
El Presupuesto Participativo:
Modelo más reciente de intervención de los ciudadanos en el proceso presupuestario del ámbito municipal. Tiene dos variantes: por áreas territoriales (barrios y distritos) y temáticas (materias urbanísticas, sociales, culturales, etc.) Tuvo su origen en la ciudad brasileña de Porto Alegre, en el año 1989,
Los principios en que se basa este modelo son: Participación de los ciudadanos (directa y representativa) y Combinación de criterios políticos y técnicos en la toma de decisiones.
Justificación y ventajas:
* Políticas: Fomenta el espacio de participación pública de los ciudadanos y contribuye a la ética económico-presupuestaria.
* Administrativas: Mejora la coordinación entre las necesidades ciudadanas y los Ayuntamientos, aproximando las peticiones de los ciudadanos a las áreas técnico-administrativas municipales.
Soporte Legal en España: Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local.
Etapas del Presupuesto Participativo:
1) Celebración de asambleas por barrios o distritos para determinar las prioridades de gasto, rendir cuentas y elegir a sus representantes.
2) De entre estos representantes se eligen los consejeros del presupuesto; definen la estrategia del municipio
3) Discusión de la propuesta final del proyecto de presupuesto y envío al gobierno municipal para que se apruebe en el pleno.
Condicionamientos:
* Controversia entre democracia directa y representativa.
* Necesaria solidez de las organizaciones ciudadanas para el buen funcionamiento del modelo.
* Eficiencia administrativa del Gobierno Local
La aplicación real de las nuevas técnicas presupuestarias.
* El incrementalismo como técnica de elaboración presupuestaria: Esta mala práctica presupuestaria se manifiesta de dos maneras diferentes: a) En los incrementos que sufren los créditos inicialmente aprobados cada año sobre los presupuestados en el ejercicio anterior. b) En los aumentos que los créditos ya aprobados sufren a lo largo del año debido a las modificaciones de que suelen ser objeto en el transcurso del ejercicio.
* Los gastos comprometidos del sector público: El gasto comprometido o «incontrolable» es aquel que al elaborar el presupuesto de un año determinado, viene impuesto por decisiones adoptadas con anterioridad. Existe una «Comisión Encargada de Elaborar una Política de Gasto Público.