EL PRESUPUESTO COMO PRINCIPAL INSTRUMENTO DE INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

6.1. Concepto, características y principios básicos

6.1.1. Concepto y características

Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del Sector Público Estatal.

Los PGE están integrados por:

1. Presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el Sector Público administrativo.
2. Presupuestos de las empresas Públicas y fundaciones.
3. Presupuestos de los fondos de la Ley General Presupuestaria.

Los PGE determinan:

1. Las obligaciones económicas que como máximo pueden reconocer los sujetos referidos en el punto 1).
2. Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados.
3. Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades contempladas en el punto 2).
4. Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los responsables de los programas correspondientes.
5. La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los Tributos del Estado.
6. Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el punto 3).

Los derechos incluidos en el PGE tienen carácter de estimación y, por el contrario, los gastos tienen el carácter de obligación. Es decir, en este último no se podrá traspasar el límite fijado en la Ley de los Presupuestos Generales del Estado.

6.1.2. Los principios clásicos y su evolución

Los PGE se basan en unos principios presupuestarios que determinan desde su contenido hasta su forma de elaboración, pasando por los aspectos disciplinarios a los que han de someterse.

Entre estos condicionamientos de carácter general cabe destacar:

• Principio de programación.
• Principio de gestión presupuestaria.

Principios políticos:

Competencia: La determinación de cobros y pagos, que dan su contenido al presupuesto, compete a la representación popular en las Cortes o Parlamento.

Universalidad: Debe recoger la totalidad de los ingresos y de los gastos que origina la actividad financiera del estado.

Unidad: Establece que el presupuesto sea único. A este principio se opone la existencia de presupuestos especiales y extraordinarios.

Claridad: Deben presentarse de forma ordenada, clara y sistemática, para permitir un mejor control.

Especialidad: La autorización para gastar, concedida al ejecutivo a través del presupuesto, no es una autorización general del gasto, sino especial y condicionada.

• Cualitativa: Los gastos deben destinarse al objetivo para el que se hallan aprobado.
• Cuantitativa: En la cuantía en que se hallan aprobado.
• Temporal: durante el periodo para el que se aprobaron.

Anualidad: Tiene que tener mandato temporal. En España 1 año.

Publicidad: Deben ser de conocimiento general, excepto en aquellas partidas que tengan carácter reservado.

Principios contables:

Presupuesto bruto: Se corresponde con el principio político de universalidad y establece que las partidas presupuestarias deben aparecer por su valor bruto.

Unidad de caja: Se corresponde con el de unidad. Todos los ingresos y pagos deben centrarse en una tesorería única.

Especificación: Tienen que estar clasificados cada uno de los ingresos y pagos en función de su naturaleza específica.

Ejercicio cerrado: Sólo se pueden contabilizar los ingresos y los gastos de ese ejercicio.

Principios económicos:

Limitación del gasto público: El presupuesto debe ser lo más reducido posible.

Equilibrio presupuestario anual: Regla de oro de la hacienda clásica, los gastos presupuestarios deben ser financiados en su totalidad por ingresos ordinarios.

Neutralidad impositiva: Los gastos mínimos indispensables deben ser financiados mediante impuestos de carácter neutral.

Autoliquidación de la deuda: Solo se debe endeudar de forma extraordinaria. Debe permitir generar rendimientos que amorticen la deuda.

Las disposiciones legales y reglamentarias (en fase de elaboración y aprobación), los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos que componen el Sector Público estatal que afecte a los gastos públicos, deben valorar sus repercusiones y efectos.

La gestión del Sector Público estatal está sometida al régimen presupuestario anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.

Los créditos presupuestarios de la AGE, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del Sector Público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a la finalidad específica a la que ha sido autorizado por la ley de PGE o por las modificaciones conforme a esa Ley.

Los derechos de liquidez y las obligaciones reconocidos se aplicarán a los impuestos de modo íntegro salvo que la ley lo autorice de un modo expreso.

Se exceptúan de la anterior disposición las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por el tribunal o autoridad competentes y las previstas en la normativa reguladora de dichos ingresos.

El presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y adecuada para permitir la verificación de cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se propongan alcanzar.

En los PGE se incluye el Presupuesto de gastos fiscales, documento que debe recoger el importe de los beneficios fiscales* afectos a los tributos del estado.

*Beneficio fiscal: Supone la desviación de la norma tributaria de referencia que beneficia a sectores o actividades concretas.

6.1.3. Marco legal básico

Los PGE son un documento muy reglado:

1. Constitución Española.
2. Ley General Presupuestaria.
3. Ley de Estabilidad Presupuestaria.
4. Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE).
5. Órdenes del Ministerio de Hacienda.

———————————

Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año.

Las leyes del PGE recogen toda una serie de normas que condicionan anualmente la actividad financiera y económica del Estado.

Se elaboran con carácter general para un ejercicio.

6.1.4. Contenido y estructura de los Presupuestos Generales del Estado

Los PGE contienen lo que se llama estados numéricos, que incluye los estados de gastos, y estos a su vez incluyen los créditos necesarios para atender el cumplimiento de las obligaciones.

Los estados de ingresos, que tienen el carácter de estimación.

Los estados financieros de las sociedades estatales, es decir, una cuenta de explotación comercial y un estado de origen y aplicación de fondos.

Los PGE están formados por los siguientes presupuestos:

1. Presupuestos de Estado.
2. Presupuestos de los Organismos Autónomos.
3. Presupuestos de otros Organismos Públicos.
4. Presupuestos de la Seguridad Social.
5. Presupuestos de las Entidades Públicas Empresariales.
6. Presupuestos de Fundaciones Estatales.
7. Presupuestos de Sociedades Mercantiles Estatales.

6.1.4.1. ESTADOS DE GASTOS:

Los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado se clasifican en:

1. Clasificación orgánica: ¿Quién gasta?. Los gastos se clasifican según el responsable de dicho gasto.
2. Clasificación funcional y por programas: Clasificación del ciudadano.
3. Clasificación económica: ¿Cómo se gasta?

6.1.4.2. ESTADOS DE INGRESOS:

Los ingresos no presentan clasificación por programas, solo clasificación orgánica y económica:

1. Clasificación orgánica: Permite identificar a la unidad o agente que recibe directa o indirectamente los ingresos.
2. Clasificación económica: Atiende a la naturaleza de los ingresos. Tres grupos:
   1. INGRESOS CORRIENTES:
      • Capítulo I: Impuestos Directos.
      • Capítulo II: Impuestos indirectos.
      • Capítulo III: Tasas y otros ingresos.
      • Capítulo IV: Transferencias corrientes.
      • Capítulo V: Ingresos patrimoniales.
   2. INGRESOS DE CAPITAL:
      • Capítulo VI: Enajenación de inversiones reales.
      • Capítulo VII: Transferencias de capital.
   3. INGRESOS FINANCIEROS:
      • Capítulo VIII: Activos financieros.
      • Capítulo IX: Pasivos financieros.

6.2. El Ciclo Presupuestario, con especial referencia al caso español

6.2.1. Elaboración

Los PGE se acompañan de una serie de documentos en los que se explica el programa de política de Gobierno, en el terreno tanto económico como financiero. Además, el presupuesto en su conjunto representa un resumen de la política fiscal y social del gobierno.

1 libro introductorio y 4 series de documentos:

1. Serie Roja: Incluye los textos que una vez aprobados por las Cortes Generales, han de integrar la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

2. Serie Verde: Comprende un conjunto de libros que se consideran necesarios para la adecuada ejecución de los PGE. No reciben aprobación oficial de las cortes ya que se trata de datos auxiliares y en ellos se contiene la recopilación con distinto criterio de la clasificación de los créditos autorizados conforme a los estados de la Serie Roja.

3. Serie Gris: Se trata de un conjunto de información complementaria sobre temas específicos y en grado de suficiente detalle, por ejemplo anexos de personal o liquidación de presupuestos de años anteriores.

4. Serie Amarilla: Tres libros:

• El primero, informe económico-financiero (informe sobre economía y perspectivas)
• El segundo, las memorias, recogen en 3 tomos las variaciones que presentan los presupuestos con respecto a los ejercicios anteriores.
• El tercero, el presupuesto consolidado, constituye un resumen que integra en un solo libro los agentes del Sector Público Estatal, eliminando las transferencias entre ellos con el objetivo de realizar una función conjunta.

Antes de elaborar los PGE se estudia el escenario de la economía española y se elabora el Programa de Estabilidad.

• Así se delimita la situación de partida de las variables económicas más relevantes y se establecen objetivos.
• Los PGE se diseñarán en función de dichos objetivos (plan económico de 4 años).

La Constitución española establece que la competencia para elaborar los PGE corresponde al gobierno.

PROGRAMA DE ESTABILIDAD

• Se elabora cada año.
• Es un acuerdo de Consejo de Ministros que:
  • Refleja el objetivo de estabilidad presupuestaria.
  • Plantea el escenario macroeconómico en los 4-5 años siguientes.
  • Se presenta a los responsables del seguimiento del Plan de Estabilidad en la Unión Europea.
  • Es aprobado por las Cortes Generales.

PREPARACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO (PGE)

1. Gobierno: Fija los escenarios macroeconómicos a los que se deben ajustar los PGE y aprueba el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
2. Ministerio de Hacienda: a través de la DGP (Dirección General de Presupuestos) coordina los presupuestos de los centros gestores y elabora el presupuesto de ingreso.
3. Centros Gestores-Departamentos Ministeriales y Órganos Constitucionales: Son los encargados de la confección de los documentos previos para la elaboración del anteproyecto de presupuestos (el anteproyecto lo aprueba el Gobierno).
4. Diversas comisiones:
   1. Comisión de Políticas de Gasto: Presidida por el Ministro de Hacienda cuando no asista a la misma el Vicepresidente segundo del Gobierno; Coordinada por el Secretario del Estado de Presupuestos y Gastos; Integrada por los responsables de los grandes centros gestores y el Secretario de Estado de Hacienda.
      Analizará el contenido presupuestario de las políticas y actuaciones públicas, teniendo en cuenta tanto los objetivos que se pretenda alcanzar como los recursos de que se dispone para ello, y formulará las prioridades respecto de los ingresos a obtener y de los gastos a realizar.
      Se prevé a principios del mes de Mayo, analizará el contenido presupuestario de las políticas y actuaciones públicas, en coherencia con el ESCENARIO PRESUPUESTARIO PLURIANUAL y con el objetivo de estabilidad previsto.
   2. Comisión de Análisis de Programas: Presidida por el Secretario de Estado de Presupuestos y Gastos, se reunirán las Comisiones de análisis de programas, que determinarán las dotaciones financieras de los programas de gastos teniendo en cuenta los objetivos que se les fijen conforme a las prioridades de las políticas presupuestarias.
   3. Comisión de Ingresos: Bajo la presidencia del Secretario de Estado de Presupuestos y Gastos, se reunirá la Comisión de Ingresos, encargada de coordinar la elaboración de previsiones, evaluaciones y propuestas que han de ser tenidas en cuenta, de acuerdo con las directrices de la Comisión de políticas de Gasto.

Elaboración del Anteproyecto de PGE:

6.2.2. Tramitación Parlamentaria

La Constitución española atribuye a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de los PGE:

1. Tramitación inicial en el Congreso → En Octubre será publicado en el Boletín Oficial de las Cortes (BOC). Se inicia el plazo de enmiendas:
   • Enmiendas a la totalidad: rechaza el documento.
   • Enmiendas de carácter parcial: modificaciones parciales.
   Si hay enmiendas a la totalidad el debate se inicia en el pleno. Se vota por mayoría. Si se aprueba la enmienda hay que reelaborarlo, vuelve al ejecutivo. Si no prosperan la enmienda se discute en comisiones presupuestarias.
   Si no hay enmiendas a la totalidad el debate se inicia en la comisión de presupuestos. Se votan las enmiendas parciales.
   Informe en el BOC de las enmiendas aprobadas. Se discute en el pleno del congreso.
   Se publica de nuevo en el BOC y se remite al Senado.
2. Tramitación en el Senado → En el Senado se puede:
   • Propuesta de veto: se rechaza.
   • Enmiendas parciales.
   La discusión siempre se inicia a nivel de comisión. Se elabora el dictamen (informe de las enmiendas aprobadas) que pasa al pleno.
   Si hay propuestas de veto se empieza por ellas. Si prosperan, el documento se remite al congreso tal y como llegó al senado.
   El congreso puede levantar el veto por mayoría absoluta o, tras dos meses, por mayoría simple.
   Si no se puede levantar el veto se remite al ejecutivo.
   Si no hay propuestas de veto o no prospera, se debaten y aprueban las enmiendas. Se publica en el BOC y se remite al congreso.
3. Tramitación definitiva en el Congreso → El Congreso en el pleno deben aprobar las modificaciones introducidas por el Senado. Ley de PGE.

Limitaciones Constitucionales a las Enmiendas:

• Cualquier enmienda que suponga aumentar el gasto o disminuir los ingresos debe contar con la aprobación del gobierno.
• Si no cuenta con la aprobación, la enmienda debe recoger una misma reducción del gasto en la misma cuantía y en la misma sección que el aumento.

6.2.3. Ejecución de los presupuestos

Competencia del Gobierno → Desde 1 Enero a 31 Diciembre para ejecutarlo.
Consiste en materializar los ingresos y los gastos que se han aprobado en el congreso. Si no se ha aprobado a 31 de Diciembre, se prorroga el del año anterior.
Los gastos son sometidos a un control muy estricto en su ejecución. La ejecución se extiende a un año natural. El ejecutivo es el responsable de la ejecución.

6.2.3.1. GESTIÓN DEL GASTO:

La gestión del Presupuesto de Gastos del Estado y de sus organismos autónomos y de las entidades gestoras y servicios comunes a la Seguridad Social se realizará en las siguientes fases:

• Aprobación del gasto:
  • Mediante la cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario.
  • La aprobación inicia el procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pública Estatal o a la Seguridad Social.
• Compromiso de gasto:
  • Acto mediante el cual se acuerda la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado.
  • Es un acto con relevancia jurídica frente a terceros, vinculado a la Hacienda Pública Estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecida.
• Reconocimiento de la obligación:
  • Acto mediante el cual el Sector Público declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública Estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente.
  • El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública estatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la relación de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día se aprobaron.
• Ordenación del pago:
  • El representante autorizado del centro gestor, que ha reconocido la existencia de una obligación, solicita al órgano competente que ordene el pago.
  • La Oficina de Contabilidad afectada tramita la propuesta a la Dirección General del Tesoro.
• Materialización del pago:
  • El Tesoro se hace efectivo el pago de las obligaciones, que se efectúa por transferencias bancarias o mediante entrega de cheques contra la correspondiente cuenta del Tesoro.

Tesoro Público → encargado de recaudar los derechos y pagar las obligaciones del Estado.

6.2.3.2. ESPECIALIDADES DEL GASTO:

Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a la Ley General Presupuestaria.

ESPECIFICACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS DEL ESTADO

En el Presupuesto del estado los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los créditos destinados a gastos de personal y los gastos corrientes en bienes y servicios, que se especifica a nivel de artículo y las inversiones reales a nivel de capítulo.
No obstante, se especificarán al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificación económica, los siguientes créditos:

1. Los destinados a atenciones protocolarias.
2. Los derechos ampliables (Artículo 54).
3. Los que establezcan subvenciones nominativas.

ESPECIALIDADES DEL GASTO

• Compromisos de gasto plurianual:
  • Podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que no superen los siguientes límites:
    • El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a 4.
    • El gasto que se impute a cada uno de los ejercicios posteriores no podrá exceder la cantidad que resulte de aplicar el crédito inicial a que corresponda la operación los siguientes porcentajes: en el ejercicio inmediato, el 70%, en el segundo ejercicio, el 60%, y en los ejercicios tres y cuatro, 50%.
  • Estas limitaciones no serán de aplicación a los compromisos derivados de la carga financiera de la deuda y de los arrendamientos de inmuebles.
  • El gobierno en casos especialmente justificados, podrá acordar la modificación de los porcentajes anteriores, incrementar el número de anualidades o autorizar la adquisición de compromisos de gasto que hayan de atenderse en ejercicios posteriores en el caso de que no exista crédito inicial.
• Modificación de los créditos iniciales: La cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos solo podrían ser modificados dentro de los límites y con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria, mediante:
  1. Transferencias: Son traspasos de dotaciones entre créditos. Pueden realizarse los diferentes créditos del presupuesto, incluso con la creación de créditos nuevos, con las siguientes restricciones:
     • No podrán realizarse transferencias desde créditos para operaciones financieras al resto de los créditos, ni desde créditos para operaciones de capital a créditos para operaciones corrientes.
     • No podrán realizarse entre créditos de distintas secciones presupuestarias.
     • No minorarán créditos extraordinarios o créditos que se hayan suplementado o ampliado en el ejercicio.
     • En el ámbito de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social no podrán minorarse créditos ampliables salvo para financiar otros créditos ampliables.
     Las anteriores restricciones no afectan a las transferencias de crédito que se hagan como consecuencia de reorganizaciones administrativas o traspaso de competencias a Comunidades Autónomas; las que se deriven de convenios o acuerdos de colaboración entre distintos departamentos ministeriales, órganos del Estado con secciones diferenciadas en el Presupuesto del Estado u Órgano. Autónomos; las que se efectúen para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley de Patrimonio Histórico Español.
     En ningún caso las transferencias podrán crear créditos destinados a subvenciones nominativas.
  2. Generación de créditos: Las generaciones son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de las realización de determinados ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto inicial.
  3. Ampliaciones de créditos: Excepcionalmente tendrán la condición de ampliable los créditos destinados al pago de pensiones de clases pasivas del Estado y los destinados a atender obligaciones con rango de ley.
     En todo caso se consideran ampliables los créditos incluidos en los Presupuestos de la Seguridad Social que se detallan a continuación:
     • Los destinados al pago de pensiones.
     • Los destinados al pago de subsidios de garantía de ingresos mínimos.
     • Los que amparan la Constitución de capitales-renta para el pago de pensiones.
     Las ampliaciones de crédito que afecten a operaciones del presupuesto del Estado se financiarán con cargo al Fondo de Contingencia, o con baja en otros créditos de presupuestos no financieros.
     No podrán ampliarse créditos que hayan sido previamente minorados, salvo en el ámbito de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y en el de la sección 06 Deuda Pública.
  4. Crédito extraordinario y suplemento de crédito: Aparecen en el caso de que no haya un crédito adecuado o este sea ineficiente y no ampliable para un gasto que no se pueda demorar hasta un ejercicio posterior.
     Si la necesidad del gasto es para operaciones no financieras el crédito se financia mediante baja en los créditos del fondo de contingencia o en otros no financieros que se consideren adecuados.
     Si la necesidad del gasto es para operaciones financieras, la financiación se lleva a cabo mediante deuda pública o con baja en créditos de naturaleza financiera.
     Estos créditos tienen una tramitación compleja. El Ministro de Economía y Hacienda tiene que proponer al Consejo de Ministros el envío de un proyecto de ley a las cortes en el caso de que sean créditos extraordinarios para atender obligaciones de ejercicios anteriores, en el caso de que sea necesario financiarlo con baja a otros créditos o en el caso de que se trate de operaciones financiera.
  5. Incorporaciones: Son una excepción a la regla general que establece que los créditos para gastos que el último día del ejercicio presupuestario no estén aceptadas (reconocidas con facturas) al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anuladas de pleno derecho. Sin embargo, se podrán incorporar a los créditos del ejercicio siguiente las remanentes de crédito del ejercicio anterior (las que no se hayan gastado) en los siguientes casos:
     • Cuando lo establezca una norma de rango legal.
     • Cuando procedan de generaciones.
     • Los créditos derivados de retenciones para la financiación de créditos extraordinarios o suplementos de créditos.
     • Los saldos que resulten de los créditos extraordinarios y los suplementos de créditos que hayan sido concedidas mediante normas con rango de ley en el último mes del ejercicio presupuestario anterior.
• Fondo de Contingencia: Se dota en los PGE para hacer frente, durante un ejercicio presupuestario, a necesidades inaplazadas de carácter no discrecional para las que no exista una adecuada dotación de créditos. El fondo de contingencia supone el 2% del total de gastos para operaciones no financieras, y se destina a financiar las ampliaciones de créditos, los gastos derivados de créditos extraordinarios y suplementos de créditos, y las incorporaciones de créditos. En ningún caso se utiliza para financiar discrecionales de la Administración. Para poder utilizar esta reserva de dinero, siempre tiene que pasar por una propuesta del Ministro de Economía y Hacienda y por el acuerdo de Consejo de Ministros. Cada trimestre, además, el gobierno tiene que enviar un informe a las Cortes Generales para indicar cómo ha utilizado este fondo.

6.2.4. Control de los Presupuestos Generales del Estado

Es la actividad que trata de verificar que la actuación de los diferentes órganos se ajusta a la legalidad vigente y que se cumplen los objetivos previamente marcados. Es la última fase del ciclo presupuestario, llevada a cabo por el poder ejecutivo (IGAE) y por el poder judicial (Tribunal de Cuentas). El control presupuestario puede revestir tres formas:

1. Control interno o administrativo: El llevado a cabo por los departamentos del propio ejecutivo, concretamente por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), a través del Ministerio de Economía y Hacienda. Existen dos modalidades:
   1. Función interventora → Controla todos los actos que dan lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico.
   2. Función de control financiero → Comprende la verificación de la eficiencia y eficacia, así como el adecuado registro y contabilización de la totalidad de las operaciones.
2. Control externo: No depende del poder ejecutivo, sino del legislativo; concretamente, del Tribunal de Cuentas, que es el órgano supremo para fiscalizar las cuentas y las actividades económicas del Sector Público, encargado de examinar la Cuenta General del Estado.
3. Control político: Es el que ejerce el poder legislativo sobre el ejecutivo. Tiene como base la información de la cuenta general del Estado.