1. Introducción

1. ¿Qué es la inversión? En términos generales, es cualquier actividad realizada en un año que aumenta la capacidad de la economía para producir bienes y servicios. Es decir, corresponde a la asignación de recursos disponibles en el presente para actividades que permitirán generar un mayor bienestar en el futuro.
2. La inversión es una de las formas en que los gobiernos: logran fomentar el crecimiento y, a largo plazo, elevar el nivel de vida de la economía y la población.
3. La definición de inversión pública que establece Panamá: no incorpora expresamente la asignación de recursos, sino que orienta su significado al conjunto de políticas, normas, procedimientos, metodología y sistemas de información en las diversas etapas de los proyectos de inversión del sector público.
4. Un aspecto importante que debe ser considerado al desarrollar un estudio comparativo de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública (SNIP) es el tema de los objetivos que persiguen los sistemas, ya que éstos reflejan: las aspiraciones que los Gobiernos pretenden alcanzar con la implementación de ellos y, en definitiva, cuáles son los lineamientos que rigen la asignación de recursos públicos a las diversas propuestas de inversión.
5. Los planes de desarrollo nacional, por ejemplo, en el caso de Panamá el Decreto Ejecutivo Nº148 señala: que es necesario “Fundamentar el proceso de inversión pública con los objetivos de desarrollo nacional y sectorial” del país.
6. Cuando se establece en El Salvador la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública: en el año 1991, se establece como entidad rectora al Ministerio de Planificación. Sin embargo, en el año 1997 se dicta el decreto legislativo número 172, el cual modifica la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado (decreto legislativo Nº 516), incorporando a la Dirección General de Inversión y Crédito Público, del Ministerio de Hacienda, la competencia en materia de inversión pública. En el mismo año, por medio de un anteproyecto de Ley, se deroga la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública vigente.
7. El decreto legislativo número 218-96 de la República de Honduras del año 1996, reforma la Ley de Administración Pública confiriendo a la Subsecretaría de Crédito e Inversión Pública, dependiente de la Secretaría de Finanzas, las funciones de programación de la inversión pública.
8. En Panamá, por medio del resuelto ministerial 003, se crea la Dirección de Análisis Económico e Inversiones Públicas en 1996, la cual dependía de la Dirección de Planificación Económica y Social. Luego, en el año 2001, se dicta el decreto ejecutivo Nº 148, el cual establece como entidad rectora del sistema a la Dirección de Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas, otorgando un respaldo legal claro y específico al sistema.
9. Guatemala en el año 1997, por medio de la Ley del Organismo Ejecutivo (decreto Nº 114-97), establece las funciones de la Secretaría de Planificación y Programación (SEGEPLAN) en materia de inversión pública. Sin embargo, el sistema como tal, no entra en funcionamiento sino hasta el año 2001.
10. En Nicaragua, a través del Decreto 61 del año 2001, se establece la creación y organización del SNIP. Estableciendo como entidad rectora, a la Unidad de Inversiones Públicas de la Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia. Además, existe un Decreto de funcionamiento del SNIP (decreto Nº 83-2003).

2. Fuentes de Financiamiento de la Inversión Pública

Fuentes de financiamiento: En materia de inversión pública, las fuentes de financiamiento corresponden a recursos económicos y financieros que otorgan respaldo a la implementación de programas y proyectos, haciendo posible el cumplimiento de los objetivos planteados por los SNIP.

Las fuentes de financiamiento pueden presentar la siguiente forma:

2.1. Fuentes Internas

Corresponden a los fondos que se generan al interior de los SNIP, entre los que se encuentran principalmente:

• Aportes del Gobierno Central: corresponden a fondos provenientes del presupuesto general de la nación, impuestos, deuda interna, recursos generados por las instituciones o unidades ejecutoras de proyectos de inversión pública y otros de similar naturaleza. Estos aportes se presentan en los seis países centroamericanos estudiados y poseen especial relevancia en éstos, al dotar al SNIP de un sistema regular de financiamiento.
• Fondos otorgados por entidades descentralizadas y gobiernos locales, como ocurre en Guatemala y Honduras.
• Aportes de la comunidad: Sólo Nicaragua y Guatemala manifiestan claramente que los recursos generados por la comunidad local corresponden a una fuente real de financiamiento. En este último caso, los aportes proporcionados incluyen dinero, materiales y mano de obra y cobran especial significado ya que otorga un elemento participativo al proceso de inversión pública, en el sentido que la población trabaje en favor de sus propios beneficios y, por tanto, se disminuye la visión asistencialista de los proyectos. Sin embargo, Costa Rica hace alusión a los aportes de la comunidad manifestando que si bien algunas veces son importantes, sólo se cuantifican a nivel del proyecto, pero no para el «sistema actual».
• Finalmente, el SNIP de Guatemala también se sustenta con recursos proporcionados por ONG locales, comités de desarrollo, personas y empresas privadas.

2.2. Fuentes Externas

Una categoría importante de financiamiento de los SNIP corresponde a las fuentes externas, las que se traducen en recursos financieros, especies o asistencia técnica según sea necesario. Las fuentes externas se pueden clasificar en:

• Recursos reembolsables: corresponden a préstamos externos que se sancionan con organismos bilaterales, multilaterales y Gobiernos de otras naciones. Principalmente, los países solicitan fondos al Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros. Asimismo, El Salvador financia proyectos de Inversión Pública mediante préstamos requeridos a Japón y China.
• Recursos no reembolsables: incluyen donaciones realizadas por organismos internacionales y otros Gobiernos. Es así como El Salvador recibe donaciones de UNICEF, Unión Europea y países como España, Luxemburgo e Italia.

3. Entidad Rectora de los SNIP

Se entiende como entidad rectora de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública: a aquel organismo encargado de dictar las normas, instrucciones, procesos y procedimientos que deben ser considerados cuando se toman decisiones relativas a la inversión pública.

El marco legal de los SNIP resulta de gran importancia puesto que: es el instrumento que da sustento al sistema, aporta con precisión respecto de las áreas de competencia de cada uno de los órganos involucrados en el proceso. Acerca de esto se afirma que “para operativizar las responsabilidades y obligaciones institucionales se requiere de un marco legal adecuado”. Este debe apoyar la operación del sistema haciendo obligatorio cumplir sus normas y procedimientos para todas las entidades del sector público.

En El Salvador se aprueba la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública en el año 1991, la que establece como entidad rectora al Ministerio de Planificación. Sin embargo, en el año 1997 se dicta el decreto legislativo número 172, el cual modifica la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado (decreto legislativo Nº 516), incorporando a la Dirección General de Inversión y Crédito Público, del Ministerio de Hacienda, la competencia en materia de inversión pública. En el mismo año, por medio de un anteproyecto de Ley, se deroga la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública vigente.

En Panamá se dispone de una organización institucional de tipo funcional, centralizada a nivel institucional y desconcentrada territorialmente en la que interactúan 53 instituciones del nivel central que participan en el proceso de transformación de las ideas de inversión. Participan en la administración como tomadores de decisión los Ministerios sectoriales, Gobernadores y Directores Regionales de las instituciones, y los Alcaldes. Respecto de la función de administración propiamente tal, participan los Ministerios, empresas e instituciones públicas, Municipalidades y demás unidades técnicas.

3.1. Organización y Administración de los SNIP: El caso de Nicaragua

Nicaragua, para la consecución de los fines y objetivos del SNIP, en su administración se vincula con los siguientes órganos:

• Unidad de Inversiones Públicas: es el órgano rector del SNIP al interior de la Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia (SECEP), que sirve de enlace y coordinación con las instituciones que conforman el SNIP. Además, es la instancia encargada de administrar el Banco de Proyectos.
• Comité Técnico de Inversiones: es el cuerpo técnico de apoyo al SNIP, integrado por la Unidad de Inversiones Públicas, quien lo preside, un representante del Banco Central, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y uno de la Secretaría de Relaciones Económicas y Cooperación del Ministerio de Relaciones Exteriores.
• Unidades Sectoriales de Inversiones Públicas: Son los órganos sectoriales de apoyo al SNIP a nivel institucional y forman parte de la estructura orgánica de las instituciones sectoriales que administran los proyectos.
• Unidades Ejecutoras de Proyectos: son los órganos de ejecución de proyectos a nivel institucional. Su función es encargarse de la ejecución del o los programas y proyectos bajo su responsabilidad. En lo que respecta al SNIP se coordinan con la unidad sectorial de inversión pública, y son las responsables de aportar todos los antecedentes de los programas y proyectos bajo su responsabilidad requeridos por el SNIP tanto en la fase de programación como en la ejecución del proyecto.

En Costa Rica, mientras la entidad rectora es el Ministerio de Planificación Nacional, también están vinculados a la administración del SNIP el Ministerio de Hacienda, el Banco Central y las entidades públicas y gobiernos locales inversionistas.

En Honduras, el Sistema de Inversiones del Sector Público (SISPU) es administrado por la Secretaría de Finanzas (SEFIN) y también participan en el sistema las Unidades Ejecutoras de los programas y/o proyectos de inversión pública a través de la red del Banco Integrado de Proyectos. Actualmente están conectadas siete instituciones a esta red, y se tiene programado para el año 2004 conectar otras dieciséis. En resumen, las principales entidades vinculadas a la administración de los sistemas nacionales de inversión pública de los países analizados son:

• Ministerios Sectoriales o Secretarías de Estado ya que les corresponde dictar las políticas públicas relativas a sus sectores y dar los lineamientos generales en materia de inversión pública. Es así como ocurre en las Repúblicas de Guatemala, Panamá, Nicaragua. Específicamente en El Salvador se designa a la Secretaría Técnica de la Presidencia como el órgano de apoyo a la dirección del sistema.
• Organismos territoriales: Considerando que los SNIP incorporan a entidades de los niveles nacionales y subnacionales, los organismos locales, provinciales y regionales, participan en la administración del sistema.
• Unidades ejecutoras de proyectos debido a que son las responsables de implementar adecuadamente los proyectos institucionales de inversión.
• Unidades u organismos técnicos que dan asesoría en esta materia y otorgan respaldo a los proyectos que serán implementados.

4. Entidades Incorporadas a los SNIP

Se entiende por entidades incorporadas a los Sistemas Nacionales de Inversión Pública (SNIP): todas aquellas entidades del sector público que pueden presentar proyectos y programas de inversión para su aprobación y posterior ejecución. Es importante mencionar que estos organismos comprometen la utilización tanto de fondos de origen público como de recursos donde el Estado tiene alguna participación accionaria.

En los seis países analizados se señalan, como entidades incorporadas a los SNIP las siguientes:

1. Todas las instituciones del gobierno central; entre las que se encuentran Ministerios, Secretarías y otras entidades del ejecutivo. Esta categoría la presentan la totalidad de los países.
2. Entidades descentralizadas y desconcentradas.
3. Consejos y Gobiernos Regionales.
4. Gobierno locales y Municipalidades: en algunos países estas entidades pueden presentar proyectos de inversión siempre que se den determinadas condiciones, por lo tanto, no corresponde a la generalidad del proceso de inversión pública. Es así como en El Salvador, el SNIP incorpora a los organismos municipales cuando el Gobierno Central es el Garante Contratante o bien, cuando se desarrollan proyectos y programas de inversión que puedan entrar en conflicto con los efectos previstos en aquellos desarrollados a nivel nacional o regional. Asimismo, en Nicaragua los Municipios participan del proceso de inversión pública, en el caso de los fondos que les son transferidos a través del presupuesto nacional.
5. Universidades: así lo manifiestan Nicaragua en aquellas instituciones que reciben fondos estatales y Panamá en los casos de las Universidades Autónoma de Chiriquí, Especializada de Las Américas, Tecnológica y Universidad de Panamá.

4.1. Niveles Territoriales de los SNIP

En Guatemala el sistema tiende a favorecer la descentralización, es así como el modelo está organizado para capturar los requerimientos desde la comunidad. Se distinguen cuatro niveles territoriales:

• A nivel nacional: SEGEPLAN y Ministerio de Finanzas Públicas.
• A nivel regional: Se trasladan las iniciativas de inversión desde los Consejos de Desarrollo Regional hacia los Ministerios Sectoriales quienes deben aprobar la iniciativa.
• A nivel departamental: Concejos de Desarrollo Departamental.
• A nivel municipal: Concejo Municipal de Desarrollo.

En El Salvador se presenta el Gobierno Central (Ministerios y Secretarías de Estado), instituciones descentralizadas y municipalidades.

Por su parte, Honduras presenta sectores centralizados y descentralizados, a saber:

• Centralizados: estructurado por catorce Secretarías de Estado, el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) y el Programa de Asignación Familiar (PRAF).
• Descentralizados: conformado por catorce instituciones públicas de servicio, trece empresas públicas no financieras, tres empresas públicas financieras y los gobiernos locales (Municipalidades).

En tanto, en Panamá a nivel nacional se encuentra el rol del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Dirección de Programación de Inversiones (DPI), y Dirección de Presupuestos de la Nación (DIPRENA), el rol de los ministerios e instituciones públicas. A nivel provincial: 9 provincias y 3 comarcas. Gobernación, Junta Técnica Provincial, Oficina.

En Nicaragua se presenta también la inversión pública tanto a nivel central como en los gobiernos regionales y locales: Gobierno Central, entes autónomos, Municipios (Gobiernos Municipales), Consejos y Gobiernos Regionales Autónomos y empresas públicas no financieras (comprende las empresas estatales de servicios públicos).

En Costa Rica se pueden distinguir cuatro niveles territoriales: Nacional, Provincial, Cantones y Distritos. Las municipalidades de cada cantón o gobiernos locales están encabezados por alcaldes, nombrados por los miembros del consejo municipal.

5. Metodologías de los SNIP

Los 5 ítems que abordan las estructuras de las metodologías de los SNIP:

1. Identificación general del proyecto: en una primera instancia se precisa toda la información que ayude a identificar el proyecto, por ejemplo, su nombre, localidad, institución responsable, objetivos, costos estimados, fuentes de financiamiento, entre otros.
2. Diagnóstico de la situación actual: esta es una etapa que implica un mayor análisis, en ella se consideran variables como el planteamiento del problema, posibles alternativas, visualización de la situación actual y la importancia del proyecto.
3. Descripción del proyecto: esta es una fase eminentemente técnica y en ella se definen, entre otros aspectos, el tamaño óptimo del proyecto, costos, programación físico-financiera, planificación desde el punto de vista organizacional, impacto ambiental y análisis de rentabilidad económica y social.
4. Ejecución del proyecto: en esta etapa el proyecto comienza a desarrollarse, se pone en marcha el proceso de contratación pública, los cronogramas, presupuestos, programas arquitectónicos y, en general, todos los aspectos que el proyecto demande para ser ejecutado.
5. Evaluación del proyecto: dependiendo de los indicadores que definan los países para evaluar sus proyectos se realizan distintos tipos de análisis, los más usados son los de costo/beneficio, costo/eficiencia, valor actual neto (VAN), tasa interna de retorno (TIR).

Para que exista una mejora permanente en el proceso de preinversión pública y, con ello, contribuir a una óptima asignación de los recursos para inversión existentes en los países, anualmente se estudian y revisan los precios sociales de los factores básicos de producción, estos son: tasa de descuento, mano de obra y divisa; además de otros precios específicos frecuentemente utilizados en la evaluación social.

El objetivo del cálculo de los precios sociales de los factores básicos es contar con valores que reflejen el verdadero costo para la sociedad de utilizar unidades adicionales de estos factores durante la ejecución y operación de un proyecto de inversión.

6. Sistemas Verticales y Horizontales

Los sistemas verticales corresponden: son aquellos organismos públicos que participan directamente en la producción de los bienes y servicios, como es el caso de las instituciones de educación, justicia, seguridad, cultura, entre otros.

Los sistemas horizontales son: parte de la estructura organizacional del Estado y de la administración pública, en el sentido que intervienen transversalmente la actividad gubernamental apoyando y haciendo posible el proceso productivo que realizan los sistemas verticales.

En general, los SNIP de los seis países analizados se vinculan con los sistemas pertenecientes a la Administración Financiera del Estado, o bien con otros asociados al manejo de recursos públicos. Principalmente, tienen estrecha relación con los sistemas:

1. Presupuestarios, en lo que respecta a asignación, seguimiento y ejecución de los fondos públicos.
2. Tesorería ya que para el SNIP es fundamental mantenerse informado acerca de la disponibilidad de los recursos.
3. Contabilidad gubernamental, en el sentido que las instituciones integrantes del SNIP están en el deber de colaborar en todas las actividades requeridas por el organismo contralor con el fin de dar transparencia a la utilización de las finanzas públicas.
4. Endeudamiento externo o crédito público. Considerando que este sistema participa en la definición de la política de deuda externa y en el control del endeudamiento, resulta relevante la interacción que se genera entre éste y el SNIP, especialmente en países como Nicaragua, donde la inversión pública se financia en su mayoría por recursos externos.
5. Planificación, cuando se refiere a la elaboración de los programas de inversiones públicas anuales y plurianuales.
6. Especialmente el SNIP de Costa Rica, se vincula con el Sistema de Administración de bienes y contratación administrativa que incluye control gubernamental y el sistema nacional de evaluación.

7. Subsistemas de los SNIP

En Guatemala los subsistemas que conforman el SNIP son: Subsistema de Banco de Proyectos, Subsistema de Recepción de Documentos, Subsistema de Seguimiento, Subsistema de Financiamiento, Subsistema de Evaluación, Subsistema de priorización, Subsistema de programación de inversiones públicas (PIP), Subsistema de reportes y consultas, Subsistema gerencial y el Subsistema de clasificador.

En Honduras el SISPU no contiene subsistemas, y consta de cuatro componentes que al relacionarse van recopilando información de los proyectos en sus diferentes etapas; estos componentes son:

1. Componente institucional: todas las instituciones del sector público que realizan programas de inversión.
2. Componente técnico metodológico: conjunto de herramientas que norman el proceso de identificación, formulación y evaluación de proyectos.
3. Componente de tipo normativo: incluye todo el conjunto de políticas, normas y procedimientos.
4. Componente de tipo informático: se sustenta en el Banco Integrado de Proyectos (BIP).

8. Sistemas de Información o Bancos de Proyectos

Los Sistemas de Información o Bancos de Proyectos tienen como objetivo: nutrir a los Sistemas Nacionales de Inversión Pública de un inventario de los proyectos cualquiera sea la etapa o fase en que éstos se encuentren, con la finalidad de disponer de información confiable y oportuna que apoye el proceso de análisis y toma de decisiones.