El Sector Público: Delimitación, Características y Estructura

No es posible establecer un criterio único y de aceptación general para definir y delimitar con total precisión el Sector Público. En ocasiones, resulta complicado calificar una determinada actividad como pública o privada, ya que existe una zona de cierta ambigüedad entre los ámbitos de actuación que corresponden al espacio público y al privado. El esquema que se presenta a continuación permite tener una primera visión de la estructura global del Sector Público, segmentado en los dos grandes bloques que lo integran: el Sector Público Administrativo y el Sector Público Empresarial. Esta primera clasificación incorpora ya un elemento diferencial importante, como es el de distinguir el conjunto de agentes económicos que conforman el Sector Público Administrativo, o Sector Público en sentido estricto, y el Sector Público Empresarial.

Las tareas básicas del Sector Público han sido tradicionalmente la de garantizar la administración del Estado –servicios generales de la Administración, defensa, orden y justicia–, a la cual se han añadido otras dos funciones esenciales: la de proporcionar bienes y servicios que no suministra el mercado o que, por motivos de preferencias colectivas, se considera que lo hace de manera insuficiente o inadecuada, y la de desarrollar políticas de bienestar social. Estas funciones son asumidas por las Administraciones Públicas en función de criterios no de mercado y basados en decisiones políticas. Por otra parte, el Sector Público también puede ser titular de empresas y realizar actividades en el ámbito del mercado mediante las empresas públicas, que integran el Sector Público Empresarial. El conjunto de las Administraciones Públicas y las empresas públicas conforman el Sector Público en sentido amplio.

Composición del Sector Público Administrativo

De acuerdo con esta división, el Sector Público Administrativo lo componen:

• La Administración General del Estado.
• Los Organismos Autónomos dependientes de la Administración General del Estado.
• Las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de la Seguridad Social.
• Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado que no tienen personalidad jurídica propia y, no estando integrados en la Administración General del Estado, forman parte del Sector Público estatal.
• Las entidades estatales de derecho público.
• Los consorcios con otras administraciones siempre que cumplan alguna de las condiciones siguientes:
  • Que su actividad no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios, o que efectúen operaciones de redistribución de la renta y la riqueza sin ánimo de lucro.
  • Que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.

Composición del Sector Público Empresarial

El Sector Público Empresarial lo integran:

• Las entidades públicas empresariales.
• Las sociedades mercantiles estatales.
• Las demás entidades estatales de derecho público.
• Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia cuando por sus características económicas y financieras no se puedan considerar parte del Sector Público Administrativo.

Las entidades públicas empresariales son entidades de derecho público que realizan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación económica. Aunque sean regidas en general por el derecho privado, les resulta aplicable el régimen de derecho público en relación con el ejercicio de potestades públicas y en relación con determinados aspectos de su funcionamiento.

Las sociedades mercantiles estatales son aquellas en las cuales la participación directa o indirecta en el capital social de entidades que forman parte del Sector Público estatal sea superior al 50%. Estas sociedades se rigen por el ordenamiento jurídico privado, excepto en materia presupuestaria, de control financiero y de contratación, temas en los cuales se rigen por el derecho público.

El Sector Público Fundacional

El Sector Público Fundacional está integrado por las fundaciones estatales, que se definen como aquellas que se constituyen con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración General del Estado o el resto de entidades del Sector Público estatal, o bien el patrimonio fundacional de las cuales está formado en más de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

La Contabilidad Nacional y las Administraciones Públicas

Por otra parte, la Contabilidad Nacional define entre los sectores institucionales que operan en la economía el de las Administraciones Públicas. La Contabilidad Nacional es una estadística de síntesis que tiene la finalidad de describir las características de la actividad económica y sus resultados en una economía y, por lo tanto, constituye un instrumento que permite cuantificar los flujos y las magnitudes económicas a partir de una segmentación de los agentes que operan en ella y del registro de las operaciones con una determinada estructura contable.

Entre estos agentes o sectores institucionales se incluye el de las Administraciones Públicas, que está integrado por la Administración Central, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las Administraciones de la Seguridad Social. Entre otras informaciones, la Contabilidad Nacional refleja para un ejercicio económico la participación de los diferentes agentes económicos en la producción y distribución de las rentas generadas en el proceso. Como se ha dicho, distingue dentro de la economía lo que se denomina «sectores institucionales», los cuales, en definitiva, permiten diferenciar diversos grupos de agentes con una función específica en el conjunto de la actividad económica.

Sectores Institucionales según la Contabilidad Nacional

Estos sectores institucionales son:

• Sociedades no financieras: Producen bienes y servicios –no financieros– destinados a la venta.
• Instituciones de crédito: Canalizan el ahorro y financian al resto de los agentes.
• Empresas de seguros: Cobertura de riesgos.
• Administraciones Públicas: Producción de bienes y servicios públicos –no destinados a la venta–; redistribución de la renta, etc.
• Familias e instituciones privadas sin ánimo de lucro: Consumo.
• Resto del mundo: Operaciones con no residentes.

Las Administraciones Públicas: Funciones y Niveles

Administraciones Públicas: Entes nacionales y territoriales cuya función principal es organizar los servicios colectivos que no son objeto de transacciones, los cuales, de otra forma, no podrían ser organizados de una manera eficaz y económica. Al mismo tiempo, son los encargados de administrar el Estado y la política económica y social. Sus ingresos corresponden a pagos obligatorios por parte de los individuos y las empresas (ingresos tributarios). Comprenden los niveles que se indican a continuación:

• Administración Central: Órganos administrativos del Estado y organismos centralizados, la competencia de los cuales se extiende a la totalidad del territorio nacional, excepto las administraciones centrales de la Seguridad Social.
  • Estado: Incluye los entes que incorporan el poder legislativo, ejecutivo y judicial, con todas sus ramificaciones (Ministerios, Direcciones Generales, etc.). Corresponde a los conceptos incluidos en el Presupuesto del Estado.
  • Organismos autónomos y otros entes públicos: Son organismos públicos –con personalidad jurídica– de carácter institucional, no territorial, a los cuales se adscriben fondos públicos para el cumplimiento de los fines propios de los entes de los cuales dependen. Están vinculados a diversos ministerios y responden a un criterio de descentralización funcional y de ejecución de programas específicos de la actividad de algún Ministerio.
  • Otros organismos: Que tienen un régimen jurídico diferenciado y que en la legislación que los ha constituido no han adquirido ninguna de las formas previstas en la Ley General Presupuestaria: Consejo de Seguridad Nuclear, Agencia Estatal de Administración Tributaria, Centro Nacional de Inteligencia, Agencia Española de Protección de Datos, Instituto Cervantes, etc.
• Seguridad Social: División funcional de la actividad pública, que incluye las funciones de sanidad y asistencia social, con diversas entidades gestoras (INSS, IMSERSO, Instituto Social de la Marina, Tesorería General de la Seguridad Social, etc.).
• Administración Autonómica: Agrupaciones de provincias limítrofes, constituidas para el autogobierno, a las cuales se han transferido competencias de acuerdo con sus respectivos Estatutos.
• Administración Local: (Ayuntamientos y Diputaciones), que ejercen el gobierno y la administración de los intereses políticos y colectivos de sus territorios.

Empresas Públicas e Instituciones Financieras Públicas

Empresas Públicas

Comprenden los organismos, servicios o empresas que son propiedad total o parcial de los poderes públicos, o están bajo su control efectivo y cuya actividad está orientada a la producción de bienes y servicios destinados a ser vendidos a un precio que, en general, cubre los costos de producción. Comprenden los agentes que se indican a continuación:

• Entidades públicas empresariales.
• Sociedades mercantiles.
• Servicios y empresas municipalizadas, provincializadas o de las comunidades autónomas.

Instituciones Financieras Públicas

Organismos o empresas dedicados a efectuar transacciones financieras en el mercado (adquisición de activos y emisión de pasivos), que están bajo el control efectivo de los poderes públicos, sea como propietario o bien interviniendo en su dirección. Se integran en este grupo los agentes siguientes:

• Autoridad monetaria: Banco de España, regulado por la Ley de Autonomía del Banco de España (13/1994, del 1 de junio, modificada por las Leyes 66/1997, de 30 de diciembre y 12/1998, de 28 de abril).
• Entidades oficiales de crédito:
  • Instituto de Crédito Oficial (organismo autónomo adscrito al Ministerio de Economía y Competitividad).
• Instituciones de seguros: Ejemplos: Entidad Española de Seguros.