Dunleavy: Elección Pública y la Estrategia Racional de los Oficiales

Aunque el comportamiento de los oficiales (gerentes o administradores) varía mucho, es difícil encontrar aquellos que estén exclusivamente interesados en lo público. Lo que determina el comportamiento de una Agencia (oficina u organización) son las acciones de múltiples oficiales actuando por sus propios intereses y por una endémica dialéctica de evasión y supervisión de las organizaciones jerárquicas. Las oficinas deben ser siempre supervisadas para que se cumpla “el bien común” en desmedro de los objetivos de la agencia. Además, el comportamiento de la agencia varía sobre un ciclo de vida de expansión y estancamiento. También las nuevas oficinas siempre están compitiendo con las ya establecidas, y también existen “batallas jerárquicas” de monitoreo entre las oficinas. El comportamiento de la agencia está dado por sus personas.

El Nuevo Modelo de Derecho (The New Right Model)

Las Motivaciones del Burócrata

Niskanen distingue 2 características distintivas de la nueva teoría del derecho de elección racional, que son una estrecha y economicista forma de ver a las personas y como inherentes maximizadores. “El comportamiento intencional es la esencia del comportamiento social”. Lo que explica qué es lo que los burócratas quieren es una analogía entre la hipótesis neoclásica de que los gerentes y las empresas quieren maximizar sus beneficios (y eficiencia) (debido a que las remuneraciones están relacionadas con el desempeño) –Motivación racional– y porque altos niveles de eficiencia los protege de “ofertas de adquisición hostiles” (privatizaciones) lo que pone en peligro sus posiciones –Motivación de supervivencia-.

Pero las Burocracias no tienen beneficios (lucro) y son financiadas por subvenciones y créditos, por lo que -sin índices de ganancia- ¿Qué van a maximizar? La respuesta básica de la teoría de elección racional (a parte o a partir de Downs) es que los oficiales intentan maximizar el tamaño de la agencia.

Se sugiere que las agencias son evaluadas en primer lugar por el personal (el número). Según Niskanen, el aumento en los presupuestos es el foco principal de los altos oficiales, y que mayores presupuestos incrementan el bienestar de la oficina de múltiples formas como salarios, gratificaciones de la oficina, reputación, poder, clientelismo, el producto ofrecido por la oficina (outputs). Aunque el burócrata no debe depender sólo de estas variables que aumentan con el presupuesto sino que deben estar asociadas a su tamaño. (Debe preocuparse de que aumenten el tamaño de la oficina, más que el propio beneficio del burócrata)

Presupuestos más altos aumentan los salarios y los beneficios sociales, ya que mientras más mérito a la responsabilidad, mejores remuneraciones; aumentan las posibilidades de promoción de los oficiales, ya que aumentos en la escala de presupuestos desencadenan reclasificaciones directas o a través de aumentos en la dotación y burocratización.

Se hace más fácil desviar recursos para crear privilegios (beneficios o algo así como un buen ambiente), cambiar reputación pública por influencia entre los pares. Los altos funcionarios aprecian el aumento de presupuesto como una competición ecológica por recursos con un ganador y perdedor. Además, con mayor presupuesto las agencias controlan más financiamientos y tienen mayor capacidad de influir en ciertos eventos y evitar la resistencia (no explica la resistencia a qué); pueden dar holgura organizacional (es más bien decir que pueden hacer “floja” a la empresa como para no gastar tanto) para enfrentar crisis o riesgos inusuales.

Además, el aumento del presupuesto se vuelve crítico para la supervivencia de la agencia por 2 razones:

1. Los presupuestos son entregados por un Sponsor (Gobierno, Ministerios, Jefes Ejecutivos) el cual durante el periodo de control, espera que se propongan aumentos; si no se hace el Sponsor se confundirá y sus procedimientos se vuelven inoperantes. Las demandas de presupuestos que sean estáticos tenderán a ser entendidos como estancamiento y pérdida de rol.
2. Los burócratas de alto nivel buscan expansiones de presupuesto como lubricante para facilitar los cambios en la operación de la agencia. Como hay más recursos se pueden reubicar oficiales incompetentes, y las perspectivas de promoción son positivas. Esta positividad es bien vista por los “clientes” que evaluarán bien el aumento de presupuesto, normalmente estos clientes son grupos de interés.

Oficinas como Organizaciones

Niskanen habla poco acerca de la organización interna de las agencias del gobierno. Las ve desde un punto de vista económico donde ejercen de forma vertical en contraste con las operaciones de los mercados como sistemas descentralizados. Además, sigue la teoría de las empresas que creen que las corporaciones y a las agencias de gobierno son dirigidos por un grupo unificado de gerentes, para enfocarse en su comportamiento con otros actores.

El Ambiente Externo

Cada oficina usualmente tiene un solo sponsor, que entrega un presupuesto por un paquete de productos (Outputs). Para tratar esto las oficinas tienen 4 ventajas:

1. El patrocinio está fragmentado entre comités y legislaturas o cabezas de departamentos políticos. Los grupos políticos tienen más interés en el producto (output) incluso que los ciudadanos. Debido a que el éxito en la aplicación de una política agradará a los grupos de interés y aumentará la aprobación y evitará que se pierda el interés de esto. Por lo que aumentos de presupuesto generarán estos resultados y será opción de la agencia pujar por estos aumentos al sponsor que ofrezca más.
2. La oficina está en ventaja porque sólo su personal sabe en detalle los costos y beneficios de los diferentes outputs. Las oficinas entregan un paquete de outputs a cambio de un presupuesto total, sin embargo minimizan la información revelada. La discrecionalidad sobre esto se da en ejemplos como el Reino Unido o Francia, estas prácticas formalizan la existencia de un “presupuesto base” que no necesita de mucha información. Incluso con fuertes legislaciones para reducir la discrecionalidad del presupuesto, la complejidad de la información sólo permite al patrocinador (Sponsor) enfocarse en los cambios marginales de gastos.
3. Normalmente las agencias tienen un control monopólico sobre un sector político, no tienen que competir con otras agencias. Lo común es que si hay 2 agencias realizando una misma función una debe ser eliminada; por lo que una de esas burocracias debería ser consolidada y abarcar todo el sector, combinando el desarrollo, financiamiento e implementación de políticas. (La ventaja es más que nada sobre las demás instituciones, tanto privadas como públicas)
4. Sobre lo anterior, Niskanen propone una idea de un “o lo tomas o lo dejas”, dejando al patrocinador con la única opción de poner todo el presupuesto para la agencia o arriesgarse a llevar las políticas sin ninguna agencia; dándole mucho poder a la agencia. Pero lo que aclara Dunleavy es que no es posible esta hipótesis porque quien en realidad toma el riesgo no es el patrocinador, sino la agencia, que al no tener presupuesto para pagar a sus empleados podría generar inestabilidad interna. Además, siempre hay otra oficina o agencia que podría recibir el presupuesto pasado y realizar el servicio (recuerden que las ventajas son para pedir aumentos de presupuesto) e incluso el sector privado podría hacerse cargo. La única opción de éxito de esta postura es en las huelgas donde los empleados casi siempre terminan aumentando el presupuesto de su agencia.

En cuanto a las competencias de los órganos patrocinadores Niskanen diferencia 3 tipos de límites donde las Legislaturas o Ministerios pueden imponerse a las agencias:

1. Las agencias deben entregar un output a cambio del presupuesto que sea consistente con los programas políticos. (Rendimiento del presupuesto)
2. El Patrocinador puede detener a la oficina de reducir el bienestar social. Si la oficina produce efectos negativos habrán quejas de los grupos de interés y votantes, por lo que legisladores y ministros pueden por lo menos asegurarse de que el efecto en el bienestar sea neutral.
3. Cada unidad del output debe tener un valor para la sociedad, y este debe siempre aumentar el beneficio social. (Es como en economía que en un momento si sigo aumentando mi personal en la fabricación de un producto llegará un momento en que en vez de aumentar mi productividad la entorpecerá e irá disminuyendo). Aunque aquí el patrocinador no puede fijarse en temas acerca del personal mientras lo que hagan siga siendo a favor del bienestar social (aunque no sea positivo)

Estrategias Racionales de los Oficiales

La interacción entre burócratas maximizadores de presupuesto con poder de monopolio y patrocinadores fragmentados produce un exceso de oferta de outputs de la agencia: