-Enfoque normativo: deber ser, cuáles deben ser las funciones del Sector Público en una economía; ofrece recomendaciones (reglas y principios) para elegir las políticas públicas más adecuadas que se puedan adoptar en una situación dada.

La Economía del Bienestar, se basa en la lógica del mercado y la propiedad privada de los recursos productivos. El centro de las investigaciones de la Economía del Bienestar es el concepto de eficiencia económica, «la obtención del máximo de producción con los recursos (escasos) disponibles». Una economía eficiente comporta el necesario cumplimiento de: máxima productividad, máximo bienestar.

* «Óptimo de Pareto» (eficiencia).

* El enfoque normativo de la Hacienda Pública, tiene en cuenta el doble criterio de eficiencia y equidad.

MUSGRAVE, objetivos o funciones principales de la HP (E. normativo):

* Asignación: provisión de bienes sociales (bienes que no pueden proveerse a través del mercado por transacciones espontaneas entre productores y consumidores, estos bienes son necesitados de forma individual.). Proceso por el cual el uso total de los recursos económicos se divide entre bienes privados y bienes sociales, y por el que se elige la combinación adecuada de bienes sociales.

Los bienes sociales no limitan su beneficio al consumidor concreto que adquiere el bien sino que su disponibilidad alcanza también a otros consumidores, los principios rectores son no rivalidad en el consumo (no exclusión=oferta conjunta). En cambio, los privados sólo benefician a quien adquiere el bien, se guían por los principios de rivalidad y exclusión.

Necesidades preferentes son bienes de consumo de importancias destacada (vacunas, itv), el mercado falla pero de forma menos radical que con los BP.

Necesidades indeseables que el mercado provee en exceso y el SP desincentiva estas actividades a través de impuestos…

El mercado falla con relación a la función de asignación en: la producción de bienes públicos o bienes sociales, Satisfacción de necesidades preferentes, Desincentivo de las necesidades indeseables.

Efectos Externos: Un bien puede ser generador de efectos externos si su producción o su consumo afectan a terceros sin reflejo en los precios. Si esos efectos externos son positivos se hablará de economías externas. Si los efectos fueran negativos se hablaría de deseconomías externas.

* Distribución: ajuste de la distribución de la renta y la riqueza para asegurar su adecuación a lo que la sociedad considera un estado «equitativo». La equidad constituye, junto con la eficiencia, el eje esencial de la teoría normativa de la Hacienda Pública.

El ajuste el reparto de la renta y la riqueza depende de dos variables: la dotación de factores y los precios que consiguen estas en el mercado.

La cuestión de la distribución justa entraña consideraciones de filosofía social y juicios de valor. Asimismo, comporta problemas de instrumentación técnica (imposibilidad de poder comparar los niveles de utilidad que individuos derivan de su renta, costes de eficiencia…).

La equidad es una de las funciones básicas de la Hacienda Pública. Equidad horizontal, que exige que la intervención pública trate igual a los iguales, y equidad vertical, que implica que las intervenciones públicas originen una redistribución adecuada de la renta y la riqueza.

Una política redistributiva óptima deberá tener en cuenta:

1) Que cualquier cambio distributivo dado debería lograrse al menor coste de eficiencia posible.

2) Que es necesario equilibrar los objetivos de eficiencia y equidad en conflicto.

Mecanismos e instrumentos de redistribución:

– Redistribución vía gasto público El gasto público en transferencias, que pueden ser monetarias (becas, subsidios, pensiones, etc.) y en especie (sanidad, vivienda, transportes, etc.), financiados por quienes disponen de rentas más elevadas (impuestos directos progresivos).

– Redistribución vía impuestos: El impuesto sobre la renta personal. Exige una tarifa progresiva y unas deducciones precisas en la cuota (por cargas familiares, gastos de enfermedad, etc.). Como complementos otro tipo de impuestos (impuesto sobre el patrimonio neto, el impuesto sobre las herencias y donaciones y otros impuestos sobre la propiedad).

– Política de rentas y redistribución: Medidas incluidas en la denominada «política de rentas», como por ejemplo el control de los rendimientos del capital, del trabajo o de las actividades empresariales.

* Estabilización: (Keynes, años 30) Utilización de los instrumentos de la Hacienda Pública (Política Presupuestaria) como un medio de mantener alto nivel de empleo, estabilidad de precios y una tasa apropiada de crecimiento económico que considere los efectos sobre el comercio internacional y la balanza de pagos.

El nivel general de empleo y precios de una economía dependen del nivel de la demanda agregada en relación con la producción de plena capacidad valorada a los precios vigentes (cuando esta producción potencial y la demanda agregada están equilibradas hay estabilidad económica). Hacen falta, por tanto, medidas expansivas para elevar la demanda agregada. Es posible que el gasto agregado exceda del producto disponible en condiciones de alto nivel de empleo y, por tanto, puede causar inflación. En este caso resultarán necesarias medidas restrictivas para reducir la demanda.

Instrumentos de la política de estabilización

No existen mecanismos automáticos que estabilicen por completo, hay que recurrir a la intervención, a través de la utilización coordinada de medidas monetarias (BCE) y presupuestarias (la elevación del gasto público será expansiva, los recortes impositivos pueden ser expansivos por dejar más renta a los contribuyentes).

Incidencia y efectos del gasto público y los impuestos

Efectos de carácter social y político cuyo estudio entra de lleno en el ámbito de la Hacienda Positiva. Aquí se estudian los gastos requeridos por el sector privado en forma de subvenciones, desgravaciones fiscales, etc. Son los llamados gastos que configuran la Función de Acumulación del Estado. Asimismo, se incluyen los gastos de sanidad, desempleo, pensiones, vivienda, asistencia social, etc., que integran la Función de Legitimación del orden político y económico de la sociedad.

Los análisis específicos de INCIDENCIA IMPOSITIVA Y DEL GASTO PÚBLICO hacen referencia a cuestiones concretas como la EFICIENCIA (Mercado) y EQUIDAD (Sector Público) del Gasto y los Ingresos. La equidad económica no debe realizarse a costa de reducir los niveles de eficiencia vigentes en el sistema económico.

Teoría de los fallos del sector publico

Las actuaciones públicas no siempre mejoran en la práctica la asignación proporcionada por el mercado. Todo dependerá del grado de información que exista en la economía y del mecanismo de adopción de las decisiones colectivas. la información de que se dispone en los mecanismos de elección colectiva es imperfecta y el sector público, no se comporta como un «dictador benevolente» que sólo atiende al bien común, sino que en él tienen implicaciones distorsionantes la burocracia, los grupos de presión, etc.

La existencia de un fallo del mercado no será siempre un argumento suficiente para justificar la intervención pública porque, en muchos casos, esta intervención cambiará simplemente un tipo de ineficiencia (infraprovisión privada) por otro (sobreprovisión pública). Dado que el Sector Público tiene tendencia a gastar en exceso, habría que introducir mecanismos para controlar esa capacidad de gasto. Estaríamos ante los planteamientos neoliberales

PRESUPUESTO

Concepto y características.

– El profesor Fuentes Quintana señala que «la Hacienda Pública denomina Presupuesto al plan económico del grupo político», añadiendo que el Presupuesto sería «la expresión contable del plan económico de la Hacienda Pública para un período determinado.»

– Profesor Fritz NEUMARK para quien «El Presupuesto es un resumen sistemático y cifrado, confeccionado en períodos regulares, de las previsiones de gastos -en principio obligatorias para el poder ejecutivo- y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos».

Características del presupuesto:

1) Constituye un acto de previsión: recoge anticipadamente las operaciones del Sector Público previstas para un período futuro (normalmente el año inmediato). Se contrapone al concepto de cuenta, que expresa los Ingresos y los Gastos ya realizados.

2) El documento presupuestario presenta sus ingresos y sus gastos contablemente equilibrados, se trata de un equilibrio formal y no económico, pudiéndose producir déficit o superávit en cualquier ejercicio.

3) Implica una cierta regularidad/anualidad en su confección.

4) Se trata de una previsión normativa: el Presupuesto viene jurídicamente respaldado, es una ley. Diferentes obligaciones para los I y G.

Enfoques de análisis

-Perspectiva económica, el presupuesto es el documento que recoge el conjunto de decisiones financieras: la expresión contable del plan económico de la Hacienda para un período determinado. Los ingresos y los gastos públicos recogidos en el Presupuesto son los grandes instrumentos en manos del sector público para la toma de decisiones ante los fallos del mercado (redistribución de la renta, provisión de bienes y servicios sociales, estabilización (para alcanzar los objetivos de pleno empleo, estabilidad de precios, crecimiento económico y equilibrio de la balanza de pagos).

-Perspectiva política, «los Presupuestos Generales del Estado implican una serie de decisiones que afectan a toda la sociedad. Además en la elaboración del presupuesto convergen las presiones e influencias de los distintos grupos sociales, siendo el documento presupuestario el resultado final de una estrategia de acción colectiva, definida en función de las relaciones dominantes entre las diversas fuerzas. En los Presupuestos se resumen las intenciones y propósitos de la política económica que son adoptadas por los gobernantes.

El presupuesto presenta una doble dimensión: por una parte corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y, por otra, a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación (Art. 134.1. de la Constitución). Instrumento de control del Legislativo sobre la actuación del Ejecutivo.

-Perspectiva jurídica, «el presupuesto es una ley en sentido pleno. Características peculiares determinadas por el propio mandato constitucional (Art. 134): el gobierno debe presentarlos a las cortes al menos 3 meses antes de que expire el anterior (limite 30 septiembre). Dura un año salvo prorroga por disolución de cortes. No puede crear tributos, aunque podrá modificarlos cuando una ley substantiva así lo prevea. Limitación al derecho de enmienda, toda proposición que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del gobierno para su tramitación. (Clara restricción a las competencias parlamentarias en el ámbito presupuestario más reciente).

La estructura del Presupuesto: Ingresos y Gastos

Debe existir equilibrio formal o contable entre ambas partidas (I y G), aunque no siempre equilibrio económico. Cada una de ellas, a pesar del carácter legal del Presupuesto, tiene diferente grado de obligatoriedad desde el punto de vista jurídico

El Gasto Público es obligatorio, tiene carácter limitativo: la cifra aprobada en el Presupuesto no puede superarse por el Gobierno, salvo en casos muy específicos regulados legalmente y mediante un procedimiento establecido.

Los Ingresos Públicos son estimaciones: la recaudación impositiva dependerá de variables coyunturales y de la exactitud de las proyecciones y cálculos realizados en la confección del Presupuesto (escenario macroeconómico).

El ciclo presupuestario.

Duración total del Ciclo Presupuestario: 3 años, un presupuesto tiene un año de vida visible, pero tiene un antes y un despues.

-Elaboración: Cada departamento ministerial elabora su anteproyecto en función de los objetivos y programas que tenga definidos, y que en la mayoría de los casos tienen una perspectiva plurianual. En esta fase se llevan a cabo múltiples negociaciones entre los responsables de la elaboración y los ministerios y órganos del Estado para asignar las partidas presupuestarias. En España, el proceso comienza hacia el mes de abril. En esta fase de elaboración pueden distinguirse dos grandes etapas:

1.- Se elabora una memoria que describe las líneas de acción de cada programa (“estados de gastos e ingresos”

2.- Se procede a cuantificar los gastos que ocasionará.

-Discusión y aprobación: Tanto en el Congreso como en el Senado, el Proyecto de Ley de Presupuestos goza de preferencia para su tramitación respecto de otras normas legales, debido a la brevedad de los plazos (tres meses, desde el 1 de octubre al 31 de diciembre habitualmente). Los trámites que se siguen para su aprobación son los siguientes:

A) En el Congreso de los Diputados: Publicación del proyecto de ley en el Boletín oficial de las Cortes Generales. Presentación de enmiendas a la totalidad o articulado (no pueden aumentar ni disminuir el gasto) por parte de los grupos parlamentarios. Debate de totalidad en el Pleno

cuando existan enmiendas a la totalidad. Si la enmienda es rechazada se remite a la Comisión de Presupuestos. Debate en la Comisión de Presupuestos donde intervienen los enmendantes y los miembros de la comisión, y se elabora un dictamen que se remite al presidente del Congreso. Debate del proyecto en el Pleno donde pueden intervenir los grupos parlamentarios para defender su voto, así como las enmiendas defendidas en la Comisión que no se hayan incorporado al dictamen. Votación y Aprobación del Texto y Remisión al Senado

B) En el Senado: Publicación y distribución del proyecto enviado. Presentación de enmiendas. Debate de las enmiendas en la Comisión y en el Pleno (si se aprueban las enmiendas, el proyecto ha de remitirse nuevamente al Congreso, quien incorporará estas enmiendas si se obtiene mayoría simple). Votación y aprobación del proyecto. Comunicación al Gobierno y al congreso de los Diputados

Una vez que ambas Cámaras aprueban la Ley de PGE, esta es sancionada por el Rey y publicada en el BOE, con vigencia a partir del comienzo del ejercicio siguiente. En el caso de que no se aprueben los Presupuestos Generales del Estado con anterioridad al 1 de enero, el artículo 134.4 de la Constitución establece la prórroga automática de los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

-Ejecución: realización de los gastos públicos y de los ingresos. Esta ley entra en vigor el 1 de enero y está vigente a lo largo de todo el año natural. A lo largo de la ejecución presupuestaria pueden alterarse, en determinados casos y bajo concretos procedimientos, las cifras de gastos inicialmente aprobadas: créditos extraordinarios, ampliaciones, suplementos, transferencias e incorporaciones de créditos.

Las fases de ejecución del presupuesto de gastos se concretan en:

a) Determinación de la situación del crédito: Se trata de comprobar que hay crédito disponible (oficina de Contabilidad del citado Departamento), reteniéndose ese crédito para no contar con él más adelante.

b) Autorización del gasto: Una vez aprobado el expediente de gasto, la autorización del mismo es una decisión del Órgano Administrativo competente para realizar una actividad que implique gasto. Esta decisión de autorizar el gasto es competencia de los Jefes de los Departamentos.

c) Disposición y compromiso del gasto: Es el acto mediante el cual la autoridad competente acuerda -o concierta- la realización de obras, prestación de servicios, etc., previamente autorizados.

d) Reconocimiento de la obligación (de pagar): Es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad competente acepta formalmente, con cargo al Presupuesto del Estado, una deuda a favor de un tercero como consecuencia del cumplimiento por parte de éste de la prestación a que se hubiese comprometido.

e) Propuesta de pago: Es el acto por el que el representante del centro gestor que ha reconocido la existencia de una obligación a pagar, en favor de un acreedor, solicita del director general del Tesoro, como ordenador general de pagos, que, de acuerdo con la normativa vigente, ordene su pago.

e) Ordenación del pago: Acordada por el director general del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda

f) Realización material del pago e ingreso: El Tesoro Público es el encargado de recaudar los derechos y de pagar las obligaciones del Estado.

El procedimiento de ejecución es un control interno realizado a través de órganos especializados del propio poder ejecutivo. Etapas:

a) Autorización o compromiso: consiste en el acuerdo del órgano competente para la realización de un gasto. Requiere el cálculo de su cuantía aproximada y la reserva de una parte del crédito que tiene asignado para cubrir el gasto que se compromete. Esta primera etapa no implica ningún reconocimiento de deuda por parte de la Administración.

b) Disposición o liquidación: Supone el nacimiento de una obligación firme del Sector Público frente a terceros al valorarse el importe del gasto previamente comprometido. En esta etapa se reconoce la deuda del Sector Público y se fija su cuantía, una vez que el servicio se ha realizado.

c) Obligación u ordenamiento: Esta fase consiste en dar la orden de pagar en nombre de la Administración (por el ordenador que tenga autoridad para ello) al pagador competente. Esta etapa se materializa en el ámbito competencial del Tesoro Público.

d) Pago: Es la entrega de dinero que realiza el pagador al acreedor del Sector Público.

Los Órganos del Estado y los Jefes de los Departamentos Ministeriales con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado aprobarán los gastos propios de los servicios a su cargo, autorizarán su compromiso y liquidación, e interesarán al Ministerio de Hacienda la ordenación de los pagos correspondientes.

-Control: El control presupuestario se realiza a través de una triple modalidad: control interno, control judicial y control político o parlamentario.

El control interno corre a cargo de órganos especializados de la propia Administración y se realiza simultáneamente a la fase de ejecución en cada una de sus

El control externo, que tiene dos vertientes:

– Control judicial, que se lleva a cabo por el Tribunal de Cuentas vigila la regularidad contable de la administración y el destino de las cantidades gastadas.

– Control político: corre a cargo del Parlamento, que verificará finalmente si se cumplió el mandato presupuestario que encargó al poder ejecutivo.

CONTROL INTERNO: Puede presentar dos vertientes:

1) Control interno no dependiente de las unidades gestoras: son aquellos tipos de control que son efectuados por órganos del propio Sector Público, pero externos a las unidades responsables de la gestión de los programas de gasto público (Intervención General de la Administración del Estado y la Inspección General de Servicios).

Ambos dependen, respectivamente, del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Administraciones Públicas, que son departamentos ministeriales con competencias horizontales en relación al resto de Departamentos u órganos gestores.

Entre las funciones de estos Órganos se recogen: Control previo de legalidad, Control

financiero, Controles de eficacia y eficiencia, Otros controles.

2) Control Interno dependiente de las Unidades Gestoras: control ejercido dentro de las unidades gestoras bajo su propia responsabilidad, es prácticamente inexistente. Inspecciones de Servicios (órganos dependientes, en general, de la Subsecretaría de cada ministerio), su importancia dentro del sistema de control es muy escasa. Una novedad en este ámbito está constituida por la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

CONTROL EXTERNO: a través del Tribunal de Cuentas y del propio Parlamento (control político).

El Tribunal de Cuentas es el órgano supremo fiscalizador de la actividad financiera del Sector Público. Constituye la principal institución de control externo, depende del Parlamento directamente (Artº 136 C.E.). El Tribunal de Cuentas tiene dos funciones: la fiscalización externa y permanente de la actividad económico-financiera del Sector Público y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que pudiesen incurrir quienes manejen caudales o efectos públicos.

CONTROL POLÍTICO: Lo ejerce el Parlamento Durante la discusión y aprobación del Presupuesto. Durante su ejecución. Después de la ejecución, sobre la Cuenta General del Estado, que vuelve al Parlamento para su revisión final (Descargo del Ejecutivo).