Concepto y Delimitación de la Política Fiscal

La Política Fiscal ha estado sometida, en los últimos años, a fuertes controversias. En el contexto de la Unión Europea, el desarrollo de la unión monetaria ha limitado drásticamente la autonomía de los países miembros en cuanto a la Política Fiscal, lo que ha llevado a algunos autores a volver sobre la misma. La política monetaria única plantea importantes conflictos con la política fiscal. La crisis económica ha disparado el déficit de muchos países desarrollados, seguido de un mayor endeudamiento, generando la crisis de la deuda soberana. Este problema ha alcanzado una importancia considerable en la Unión Europea, particularmente en los países vinculados al euro.

El Sector Público y la Política Fiscal

En la mayoría de los países, mientras muchas de las actividades económicas son realizadas por las empresas privadas, otras son llevadas a cabo por el Estado, en definitiva, por el sector público. Pero además, como señala Stiglitz, el Estado influye, intencionadamente o no, en la conducta del sector privado mediante toda una variedad de reglamentos, impuestos y subvenciones. Nos encontramos, por tanto, ante economías mixtas. Y para Stiglitz, «es precisamente el hecho de que las economías mixtas tengan que definir constantemente las fronteras adecuadas entre el Estado y las actividades privadas lo que hace que el estudio de la hacienda pública de estos países sea tan importante e interesante».

Primera Aproximación al Sector Público

Se puede definir el sector público como «aquella parte de las actividades económicas de una nación que están dentro de la esfera gubernamental». Esta definición, sin embargo, resulta imprecisa. Otra forma de acercarnos al sector público es definirlo por sus características. Así, Johansen atribuye al sector público cuatro características:

1. En primer lugar, el sector público es un sector de grandes dimensiones, sujeto a una autoridad central. Aquí existen divergencias según nos encontremos ante modelos de administración centralizada o descentralizada.
2. En segundo lugar, el sector público se caracteriza por perseguir objetivos distintos de los del sector privado.
3. En tercer lugar, el sector público se caracteriza por disponer de recursos de los que no puede disponer el sector privado. En general, se considera que el sector público dispone de un poder compulsivo del que carece el sector privado.
4. El sector público suele disponer de mayor libertad y flexibilidad financiera que el sector privado.

Otra forma de diferenciar al sector público del sector privado es tener en cuenta el proceso de toma de decisiones: el sector privado se caracteriza por un proceso de toma de decisiones de mercado, mientras que el sector público por un proceso político de toma de decisiones. Para Stiglitz, J.E. (1993, p. 37) existen dos características distintivas del Estado: es una organización universal y tiene ciertos poderes de coerción de los que carecen otras organizaciones. Como señala este autor, «existe una larga tradición que considera al Estado como una organización voluntaria a la que los individuos se asocian para emprender acciones cooperativas, que de otra manera no podrían llevar a cabo o, al menos, no tan eficazmente».

Segunda Aproximación al Sector Público

La anterior delimitación del sector público resulta demasiado general y, por tanto, poco operativa. Musgrave nos proporciona un concepto de sector público restringido. Para este autor, el sector público se centra en la actividad presupuestaria, es decir, en la provisión de bienes y servicios públicos y transferencias. Provisión de servicios públicos: cuando dichos servicios están disponibles libres de cargas directas y son financiados con impuestos o con créditos.

Criterios que Justifican la Intervención del Estado en la Actividad Económica

Por tanto, la intervención del Estado en la actividad económica puede adoptar dos modalidades: intervención directa y regulación de la actividad económica privada. Stiglitz (1993, p. 61) dice que ante una deficiencia de mercado al gobierno se le plantean cinco alternativas: ignorar el problema, fundar una firma pública competidora, otorgar a la firma gubernamental el monopolio, adoptar regulaciones y normas gubernamentales que hagan viable la competencia y, finalmente, puede regular el monopolio privado. Los criterios utilizados se pueden agrupar en:

a) Los fallos de mercado. Cuando se dan ciertas circunstancias, tales como mercados competitivos e información perfecta, los mercados son eficientes. Por tanto, se producirán fallos de mercado cuando existen: criterios de interés público y problemas de asignación de recursos debido a las imperfecciones de mercado (casos de monopolio, de costes medios decrecientes, a la existencia de economías y deseconomías externas), o debido a la existencia de bienes públicos. Como es sabido, los bienes públicos puros tienen dos propiedades esenciales: no rivalidad en el consumo y no exclusión en el consumo. También se consideran los «merit» y «demerit goods/wants».

Criterios distributivos. Nos podemos encontrar en situaciones en las que, aunque el mercado asigne eficientemente los recursos, la sociedad puede desear una distribución de la renta y de la riqueza distinta de la que proporciona el mercado. En este caso se plantean dos problemas: 1) cómo se manifiestan los deseos distributivos de la sociedad, 2) cómo se concreta la política redistributiva.

Teorema de Coase. Coase se preocupó por la existencia de externalidades en el seno de grupos reducidos. De ahí que algunos autores piensen «que los individuos pueden asociarse para resolver las ineficiencias, con independencia de la actividad gubernamental». Como señala Stiglitz (1993, p. 57), «Coase argumentaba que, dado un conjunto de deficiencias de mercado, las soluciones privadas son tan eficientes como las públicas y la intervención del Gobierno resulta innecesaria».

El Tamaño Óptimo del Sector Público

El tamaño y el papel del sector público en la actividad económica han experimentado importantes cambios a lo largo del tiempo.

a) La ley de Wagner (Adolf Wagner, 1835-1917). Aunque distintos autores han hablado del crecimiento del sector público, ha sido Adolf Wagner el que le ha dado su formulación moderna. Wagner decía que «la comparación de los diferentes países y períodos nos muestra que en la mayor parte de las naciones progresivas se observa un aumento regular de las funciones de los Gobiernos centrales y locales. Fenómenos que se manifiesta tanto en su aspecto extensivo como intensivo. El Estado, y los entes públicos locales, asumen continuamente nuevas funciones y realizan más perfectamente su cometido. De esta suerte, las autoridades públicas satisfacen en grado creciente y de forma más completa las necesidades económicas de la nación».

b) El fundamento económico del crecimiento del gasto público: el crecimiento de la población y de los bienes sociales, la inversión pública y la importancia creciente del papel redistributivo.

c) Los factores políticos del crecimiento: la falta de transparencia en la financiación de la provisión de servicios públicos, el proceso de toma de decisiones y el papel de los burócratas, y la utilización de los servicios públicos como second best de las políticas distributivas.

La Medición del Sector Público

Usualmente, cuando nos referimos a la importancia del sector público, lo entendemos en un sentido restrictivo como actividad pública presupuestaria. Desde esta perspectiva, se suele medir el sector público desde una doble perspectiva:

• Perspectiva del ingreso: en este caso se suele medir como presión fiscal.
• Perspectiva del gasto: en este caso se mide el gasto público como proporción del PIB (no tendría sentido en términos absolutos).

Para Musgrave, un indicador del sector público deberá tener en cuenta:

1. Que es necesario introducir correcciones en las magnitudes del gasto de acuerdo con la inflación.
2. Dado que simultáneamente crece el gasto público y la población, es necesario introducir una corrección expresando el crecimiento del gasto real per cápita.
3. Finalmente, hay que tener en cuenta que la renta per cápita también ha variado, por lo que es de suponer que un incremento en la renta per cápita real incrementa la demanda, incluyendo la demanda de servicios públicos.

Concepto y Delimitación de Política Fiscal

La Política Fiscal abarca las variaciones en los programas de impuestos y de los gastos del Gobierno, expresamente concebidos con el propósito de asegurar los fines de la política macroeconómica. Por Política Fiscal Pura se entiende aquella en la que las variaciones en los gastos son compensadas con variaciones iguales en los ingresos (impuestos recaudados). Este es, sin embargo, un concepto muy restrictivo de la Política Fiscal, entendida como Política de Presupuesto equilibrado. Como señala Calle, «la revolución keynesiana motivó que se diese una gran importancia a la Hacienda Pública de estabilización económica, llegándose a sustituir temporalmente la denominación de Hacienda Pública por la de Política Fiscal». Podíamos hablar, por tanto, de: Política Fiscal ──> Hacienda Pública de estabilización ──> Hacienda compensatoria.

La «Policy-Mix»

Salvo cuando la Política Fiscal es de presupuesto equilibrado, en los demás casos se presenta una cierta dificultad en diferenciar la Política Fiscal de la Política Monetaria. Se han utilizado tres criterios para diferenciar una política de otra:

1. Según la institución decisora: Banco Central (Política Monetaria) – Tesoro (Política Fiscal).
2. De acuerdo con los objetivos perseguidos: Política Monetaria (estabilidad de precios) – Política Fiscal (crecimiento).
3. Finalmente, se suele considerar que la Política Fiscal determina el volumen de la deuda, mientras que la Política Monetaria determina su composición.

Activos financieros públicos: No remunerados: dinero. Remunerados: deuda pública.

Objetivos e Instrumentos de la Política Fiscal

Los objetivos son los mismos que los de la política macroeconómica en general: pleno empleo, estabilidad de precios, crecimiento económico, equilibrio externo y distribución de la renta. Para Musgrave y Peacock, «desde la gran depresión la teoría de la Hacienda Pública ha estado dominada por el estudio de los efectos de la Política Fiscal sobre el nivel de renta, empleo y precios» (CALLE, R. (1978, p. 18). Para Calle, los principales objetivos de la Política Fiscal son los siguientes: óptima asignación de recursos, crecimiento equilibrado, empleo, estabilidad de precios, balanza de pagos, distribución de la renta y de la riqueza.

Musgrave distingue tres funciones principales en el Presupuesto del Sector Público: la función de satisfacer las necesidades públicas (rama de servicios), la función de redistribuir la renta nacional (rama distributiva) y la función de contribuir a la estabilización económica (rama de estabilización).

Los instrumentos de la Política Fiscal se corresponden con las dos vertientes del presupuesto:

1. Instrumentos impositivos.
2. Instrumentos de gasto.
3. Instrumentos de financiación del déficit:
   1. Apelación del Tesoro al Banco Emisor.
   2. Emisión de Deuda Pública interna.
   3. Emisión de Deuda Pública externa.

Concepto de Déficit

En la estimación del déficit hay que tener en cuenta: i) los agentes ii) y el tipo de contabilidad considerada.

La contabilidad de gestión «computa la diferencia entre derechos reconocidos y obligaciones contraídas en el ejercicio de referencia».

La contabilidad de caja «trata de cuantificar la realización efectiva de pagos líquidos y la percepción de ingresos líquidos por el Tesoro, con inclusión de los derivados de derechos reconocidos y obligaciones contraídas en ejercicios anteriores, y la exclusión de las surgidas en el ejercicio actual cuando no hayan derivado en cobros o pagos».

Se define el déficit o superávit de caja no financiero del Estado aquel «que se obtiene a partir de las cifras de ingresos y pagos de naturaleza no financiera, como flujos monetarios por operaciones reales, que tienen lugar durante el año natural, con incidencia en la Cuenta Corriente del Tesoro en el Banco de España».

El déficit en términos de Contabilidad Nacional, o capacidad o necesidad de financiación del Estado, «se obtiene aplicando la metodología y criterios del Sistema Europeo de Cuentas (SEC). Para este concepto de déficit, los ingresos y los gastos se toman en términos de derechos y obligaciones reconocidos». Ver Presupuesto y Gasto Público, 28-1/1990, ps. 227s.