POLÍTICA FISCAL

1. OBJETIVO DE LA POLÍTICA FISCAL

Los objetivos de la Política Fiscal (PF) son tres: el crecimiento económico (expansión del PNB de una zona geográfica), la redistribución de la renta (disminución de las desigualdades) y la defensa del bienestar (cubrir las necesidades sociales).

2. ACTUACIONES DISCRECIONALES DE PF Y ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS

Los instrumentos de la PF pueden contribuir a la estabilización de la economía de varias formas:

• A través de estabilizadores automáticos:

  Variaciones del gasto y de los ingresos públicos que se producen automáticamente, vienen incorporados en los códigos fiscales y en la legislación social. Funcionan de forma simétrica atenuando el recalentamiento en épocas de expansión y apoyando la actividad económica en fases de desaceleración sin afectar a la situación presupuestaria, puesto que reaccionan con una intensidad adaptada a las condiciones económicas. Entre sus desventajas, cabe decir que pueden retrasar el ajuste de la economía desincentivando a los desempleados a buscar trabajo y haciendo que las empresas no se ajusten a un entorno cambiante, lo que supone una pérdida de eficiencia.

• A través de medidas discrecionales de PF:

  Variaciones de los ingresos y gastos como consecuencia de la actuación de las autoridades (cambios de compositivos, aumento funcionarios, ajustes de inversión pública…). Estas medidas son necesarias para mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas en el medio plazo, son apropiadas cuando la situación presupuestaria no está saneada y para hacer frente a perturbaciones extraordinarias. Entre sus desventajas, pueden provocar la solidez de la situación presupuestaria (tendencia a los aumentos de déficit y la presión fiscal) y además puede resultar procíclica puesto que pueden entrar en vigor cuando la situación cíclica está cambiando generando inestabilidad macroeconómica.

3. MEDICIÓN DE INGRESOS Y GASTO PÚBLICO

El contenido de los presupuestos generales del estado viene determinado por los Estados de gastos (especificación de los créditos para atender a las obligaciones), por los Estados de ingresos (derechos económicos a liquidar en el ejercicio).

• Política de ingresos públicos:

  Tiene por objetivos la suficiencia de recursos, la eficiencia en la articulación del sistema fiscal y la equidad en el reparto de la carga tributaria.

• Política de gasto público:

  Tiene por objetivos la contribución a la capitalización de la economía (Inversión en capital humano y físico) y reforzar los servicios públicos fundamentales garantizando las prestaciones sociales.

• Los programas presupuestarios de gasto:

  Deben establecer prioridades en el Gasto Público, eficacia del Gasto Público en la consecución de sus objetivos y reforzar su carácter distributivo a nivel personal y regional.

4. ELABORACIÓN DE LA PF EN EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA (UE)

En los últimos años se ha buscado establecer unas reglas explícitas del comportamiento fiscal para evitar un gasto excesivo por parte de los gobiernos, especialmente en épocas electorales. Esta idea es especialmente necesaria en el marco de la UE porque el hecho de ser miembro de la misma puede llevar a los gobiernos a relajar la disciplina fiscal, debido a una mayor facilidad por colocar su deuda en una moneda fuerte. En una Unión Monetaria (UM), la aparición de elevados déficit y altos niveles de deuda de varios países podría aumentar los tipos de interés a largo plazo y de las expectativas de inflación de la zona, dando lugar a externalidades negativas y restando eficacia a la Política Monetaria (PM) orientada a la estabilidad de precios.

4.1. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC)

Existen unas normas generales en el desarrollo de la PF en la UE, límites máximos de déficit público de los Estados Miembros (EEMM), prohibición de acceso directo al crédito del Banco Central (BC) y la orientación global de la política presupuestaria a medio plazo. Cada estado debe establecer un objetivo a medio plazo para su situación presupuestaria, se limita el déficit público al 3% del PIB. El PEC consta de 2 pilares:

• Parte preventiva: Los EEMM remiten anualmente a la comisión un documento de su programa de estabilidad (en el que informan de sus políticas económicas y fiscales objetivos a medio plazo, crecimiento, empleo, descripción de las medidas presupuestarias y explicando su plan de actuación). Estos programas son examinados por el consejo de la UE, que después emite respuesta.
• Parte correctiva: Clarifica y concreta lo recogido en el Tratado de Maastricht, fijando un procedimiento a los países con déficit elevados y obligando a realizar a estos un depósito que se convertirá en multa si no resuelven su situación.

El Tratado de Maastricht obliga a los EEMM a cumplir un déficit público inferior al 3% del PIB y a tener una deuda pública inferior al 60% del PIB.

4.2. La aplicación del PEC y su reforma del 2005

La aplicación del PEC no fue como debía puesto que muchos países no corrigieron sus déficits (Alemania y Francia en 2003). A pesar de ello, muchos ratios de déficit y deuda pública no volvieron a valores anteriores. Como consecuencia de los fallos se reformó el PEC en el 2005, respetando los valores del 3% y 60%, se ampliaron plazos de actuación de los EEMM con déficit excesivo.

4.3. Respuesta fiscal de la UE a la crisis económica

4.3.1. Primera Etapa: Política Fiscal Expansiva

Durante los primeros meses de crisis solo se hizo uso de la PM con el fin de facilitar el crédito, puesto que se consideraba un problema financiero. Sin embargo, al extenderse a la economía real en 2008 y ante el escaso impacto de la PM para estimular la actividad económica, la política fiscal asumió un papel central. El uso de medidas fiscales para estimular la demanda nacional de manera rápida. La política anticíclica de impulso de la demanda a través del gasto público tuvo como consecuencia un deterioro del saldo presupuestario y de la deuda pública. Planes nacionales y comunitarios de estímulo fiscal: El consejo en 2008 fijó unos criterios comunes de actuación y se dio un impulso a las políticas fiscales expansivas, las medidas se orientaron al estímulo del consumo privado, mantenimiento de la renta disponible de las familias, incremento del consumo y de la inversión pública. En general los programas se focalizaron en el mantenimiento del empleo en cada país en los sectores de mayor peso, en España el gobierno aprobó el plan español de estímulo a la economía y el empleo. La reforma del PEC del 2005 permitió a los países de la unión establecer políticas fiscales fuertemente expansivas, muchos países de la UE incumplieron de manera reiterada los límites de déficit y deuda.

4.3.2. Segunda Etapa: Política Fiscal Restrictiva

A partir del 2010 se produjo un fuerte deterioro de las cuentas públicas, numerosas economías gestaron niveles de endeudamiento privado alto, pérdida de competitividad y debilidades de los sistemas bancarios. Quedó clara la falta de instrumentos de asistencia financiera para canalizar ayudas en la gestión de la crisis. A partir de la situación en Grecia, se deterioraron los mercados financieros y se reconoció el riesgo de contagio, se aprobó un paquete de ayudas a Grecia y se aprobó un mecanismo de asistencia financiera que consta de 3 elementos (Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera=60.000 millones, Fondo Europeo de Estabilidad Financiera 440.000 millones, fondos adicionales del FMI 250.000 millones).

En España se superó el límite de déficit en 2009 y se estableció un paquete de medidas fiscales restrictivas para avanzar en la consolidación fiscal.

4.3.3. Reforma de gobernanza de la UE

4.3.3.1. Mecanismos de coordinación de las políticas fiscales

SEMESTRE EUROPEO

Calendario que se aplica a todos los elementos de vigilancia incluidas políticas fiscales, macroeconómicas y estructurales.

• Fase preparatoria. “Análisis de la situación y seguimiento del año anterior”. Noviembre y diciembre, estudio prospectivo anual sobre el crecimiento por la comisión, se establecen prioridades de la UE para impulsar la creación de empleo y el crecimiento. La comisión publica su informe sobre los mecanismos de alerta, en el se examina la evolución macroeconómica de cada EEMM.
• 1ª Fase: “Orientaciones políticas a escala de la UE”. Enero y febrero El consejo de la UE establece orientaciones políticas generales y adoptan conclusiones. El parlamento europeo debate el estudio de prospectivo anual sobre el crecimiento y emite dictamen sobre la orientaciones para las políticas de empleo de los EEMM. – Marzo El consejo europeo formula orientaciones integradas basándose en los análisis y conclusiones del consejo de la UE.
• 2ª Fase: “Planes, políticas y objetivos específicos por país”. Abril. Los EEMM presentan programas de estabilidad y convergencia y programas nacionales de reformas que resumen los planes de reformas estructurales y la estrategia presupuestaria. Mayo La comisión europea evalúa los planes y presenta proyectos de recomendaciones específicas. Julio. El consejo de la UE adopta las recomendaciones específicas y pide a los EEMM que las apliquen.
• 3ª Fase: “Aplicación”. Los EEMM tienen en cuenta las recomendaciones para elaborar los presupuestos nacionales que serán presentados al final del año.

4.3.3.2. Reforma del Pacto de Estabilidad de 2011

En 2011 se aprobó un paquete global de medidas legislativas.

SIX-PACK

Pretende una vigilancia más amplia de las PF, así como de las políticas macroeconómicas y de las reformas estructurales.

Principales aspectos de la reforma. La Comisión Europea (CE) enviará avisos a los países cuyo gasto crezca más rápido que el PIB, los EEMM cuya deuda exceda del 60% del PIB deberán tomar medidas para reducirlo a un ritmo satisfactorio, en cuanto a las prevenciones se realizará un depósito del 0,2% del PIB generador de intereses y un depósito sin intereses del 0,2% PIB que se convertirá en multa a corregir por déficit excesivo. Dado que la PF está descentralizada, se establecen los requisitos mínimos que deben cumplir los Estados miembros en relación a los elementos que forman la base de la gobernanza fiscal nacional (planes contables, estadísticas, prácticas de previsión, normas fiscales, procedimientos presupuestarios y relaciones fiscales con otras entidades como, por ejemplo, las autoridades locales o regionales).

En el caso de los Estados miembros con desequilibrios macroeconómicos graves o que puedan poner en peligro el funcionamiento de la UEM, el Consejo puede adoptar recomendaciones y abrir un «procedimiento de desequilibrio excesivo» (PDE).

Sobre la base de un cuadro de evaluación compuesto de 10 indicadores macroeconómicos, tales como pérdidas de competitividad, alto nivel de endeudamiento o formación de burbujas en los precios de los activos, el mecanismo de alerta identifica a los Estados miembros cuya situación macroeconómica debe examinarse más detenidamente. En caso necesario, se dirigirán recomendaciones a los Estados miembros a fin de que tomen medidas adecuadas para corregir la situación o impedir la persistencia de desequilibrios. Si un Estado miembro de la zona del euro incumple repetidamente las recomendaciones del Consejo en materia de PDE al efecto de subsanar sus desequilibrios excesivos, tendrá que pagar una multa anual equivalente al 0,1 % de su PIB. La multa solo podrá ser suspendida por mayoría cualificada (“voto inverso”), votando únicamente los Estados miembros de la zona del euro.

TWO-PACK

Paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria» entró en vigor el 30 de mayo de 2013

1. Aumenta la vigilancia y la evaluación de los presupuestos nacionales cuando están en una fase de anteproyecto (para asegurar la corrección de los déficits excesivos). Esta supervisión se aplica con disposiciones especiales y reforzadas para países que estén bajo el Procedimiento de Déficit Excesivo. Todos los EEMM de la zona euro seguirán un calendario común para la presentación de sus proyectos presupuestarios (mediados de octubre). En caso de grave incumplimiento de un plan con las obligaciones contraídas en virtud PEC, la Comisión solicitará que se presente un nuevo presupuesto antes de que este se convierta en Ley. La Comisión no podrá vetar los planes presupuestarios, pero su opinión será tenida muy en cuenta por las autoridades nacionales.
2. Refuerza los procedimientos de control y vigilancia. Se aplica a aquellos Estados miembros que se enfrentan a graves dificultades de estabilidad financiera; a los beneficiarios de asistencia financiera ya sea en calidad de asistencia preventiva o como parte de un programa macroeconómico completo, y a aquellos en vías de salir del programa de rescate.

La vigilancia reforzada implica una obligación a los Estados miembros que deberán adoptar medidas para hacer frente a las fuentes de inestabilidad; se realizarán misiones periódicas de la Comisión a los Estados Miembros y la obligación de aportar, con carácter trimestral, datos fiscales más detallados y desagregados.

4.3.3.3. Pacto Presupuestario (Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la UEM)

En marzo de 2012, los jefes de Estado y de Gobierno de la UE, excepto República Checa y Reino Unido, firmaron el Pacto Fiscal que entró en vigor el 1 de enero de 2013.

# El principal objetivo del acuerdo es obligar a los países a incluir de manera vinculante y permanente en sus legislaciones o constituciones la llamada «regla de oro». Con el nuevo Pacto: El déficit estructural no podrá exceder del 0,5% del PIB (si la deuda pública está muy por debajo del 60% del PIB, el límite será del 1%). El Pacto permite, no obstante, a los países desviarse de esos objetivos a medio plazo, o del ajuste, pero solamente en circunstancias excepcionales como una «severa contracción económica». La regla de equilibrio presupuestario debe incluir un mecanismo corrector que se activará automáticamente en caso de que se observen desviaciones significativas del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo. Si estas normas no se cumplen, se aplicarán medidas correctivas automáticas bajo la jurisdicción del Tribunal de Justicia europeo (multa que no excederá del 0,1% del PIB).

# La concesión de asistencia financiera en virtud del MEDE estará condicionada, a partir del 1 de marzo de 2013, a la ratificación del pacto presupuestario por el miembro del MEDE de que se trate.

# Reforma de la Constitución en España para limitar el déficit público. Artículo 135. En septiembre de 2011 se decidió reforzar el marco de reglas presupuestarias con la aprobación de una reforma de la Constitución, según la cual se elevó a rango constitucional la obligación de que todas las Administraciones Públicas (AAPP) adecuen sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

# En abril de 2012 se aprueba Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LEP), que desarrolla la reforma constitucional. Elementos fundamentales:

• Todas las Administraciones públicas han de presentar equilibrio o superávit. Ninguna puede incurrir en déficit estructural, salvo reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, donde puede alcanzar el 0,4% del PIB.
• Se establece un límite del 60% del PIB para la deuda pública (se determina una senda de reducción de los desequilibrios presupuestarios hasta que deuda alcance el 60% del PIB en 2020).
• Se exige de todas las AAPP la aprobación de un techo de gasto, que no puede aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del PIB, de acuerdo con la normativa europea. Su incumplimiento exige la presentación de un plan económico-financiero que permita su corrección.
• Las sanciones impuestas a España han de ser asumidas por la Administración responsable. El incumplimiento del plan económico-financiero determina la obligación de constituir un depósito retribuido del 0,2% del PIB de la Administración incumplidora. El depósito se convertirá en multa si persiste el incumplimiento en plazo de seis meses.
• La LEP establece un período transitorio que abarca desde la entrada en vigor de la Ley hasta el año 2020, primer año en el que serán de aplicación los límites de déficit estructural y deuda pública mencionados anteriormente. Durante ese período, la reducción del déficit estructural deberá ser de al menos un 0,8 % del PIB en promedio anual