Políticas Sociales en Chile bajo el Gobierno de Lagos: Salud, Educación y Pensiones

Políticas Sociales bajo el Gobierno de Lagos en Chile

Este análisis examina las políticas sociales implementadas durante el gobierno de Ricardo Lagos en Chile, con foco en salud, educación y pensiones.

Salud

Agosto 2003. Ley de Financiamiento n°19.888 que ESTABLECE FINANCIAMIENTO NECESARIO PARA ASEGURAR LOS OBJETIVOS SOCIALES PRIORITARIOS DEL GOBIERNO.

Establece el financiamiento de parte de la reforma a través del aumento gradual del impuesto al valor agregado (IVA) del 18% al 19%. Esta medida se aplicaría hasta enero del 2007, carácter transitorio. El proyecto inicial contemplaba impuestos adicionales a las bebidas alcohólicas, tabaco y petróleo diesel, pero no consiguió el suficiente apoyo en el congreso.

Ley de Solvencia de ISAPRES (n°19.895) que ESTABLECE DIVERSAS NORMAS DE SOLVENCIA Y PROTECCIÓN DE PERSONAS INCORPORADAS A INSTITUCIONES DE SALUD PREVISIONAL, ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES Y COMPAÑÍAS DE SEGUROS, conocida como Ley “corta”, que exige a estas instituciones garantizar un mínimo de solvencia.

Ley de Autoridad Sanitaria y Gestión (n°19.937) MODIFICA EL D.L. Nº 2.763, DE 1979, CON LA FINALIDAD DE ESTABLECER UNA NUEVA CONCEPCIÓN DE LA AUTORIDAD SANITARIA, DISTINTAS MODALIDADES DE GESTIÓN Y FORTALECER LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA, fortalece las potestades del Ministerio de Salud Pública, particularmente en el ámbito de provisión de servicios, regulación y gestión, y crea la Superintendencia de Salud para supervigilar, controlar y fiscalizar a prestadores públicos como privados de salud. Un cuarto proyecto sobre los derechos y deberes de los pacientes, destinado a regular la relación entre usuarios y prestadores del sistema.

Plan de Acceso Universal y Garantías Explícitas de Salud (Plan AUGE, ley 19.966) que ESTABLECE UN RÉGIMEN DE GARANTÍAS EN SALUD, tiene como objetivo “Garantizar el acceso a atención médica, dentro de plazos estrictos predefinidos, a todos los pacientes que cumplan con determinados criterios de inclusión, según patologías preestablecidas. De este modo, el Ministerio de Salud elabora un listado de patologías y prestaciones asociadas, y tanto a los beneficiarios del sistema público como el privado se les garantiza cobertura para esas patologías a través de prestadores acreditados en la Superintendencia de Salud. La preparación de este listado se basó en criterios de impacto sanitario, efectividad de la prestación y costos requeridos para el tratamiento de cada patología. El 2002 comenzó a funcionar un plan piloto que contemplaba tres enfermedades, pero la cantidad de patologías se extendería gradualmente hasta alcanzar 56 en el año 2007.

Fondo de compensación solidario, uno de los pilares más emblemáticos del proyecto de la ley inicialmente presentado por Lagos no fue aprobado. Este fondo sería destinado a “redistribuir los costos del AUGE entre miembros de los sistemas público y privado”. Este sería financiado a través de un monto fijo por los miembros de ambos subsistemas y tomado del 7% de las contribuciones obligatorias de los trabajadores/as dependientes. El FCS tenía objetivo terminar con las diferencias de precio relativas al sexo, edad y otros factores de riesgo.

Ley “larga” de ISAPRES, MODIFICA LA LEY Nº 18.933, SOBRE INSTITUCIONES DE SALUD PREVISIONAL, aprobada por el Congreso el año 2005, esta ley sancionó una serie de medidas destinadas a reducir la discriminación del sistema privado, particularmente de género y edad, y a garantizar los derechos de los afiliados. Entre las iniciativas más importantes se encuentran:

Se limitan las circunstancias bajo las cuales las isapres pueden terminar unilateralmente los contratos: en caso de fallecimiento, se asegura la cobertura a la familia cotizante.
Se obliga a las isapres a cubrir algunas prestaciones previamente excluidas.
Se establece que los precios de los planes de salud no podrán aumentar más del 30% del reajuste promedio de cada isapre y pueden ser modificados, pero no así las prestaciones.
Se instituye un fondo interisapres para compensar los cotizantes sujetos a mayor riesgo, como los adultos mayores y las mujeres. Esta buscaba mantener (aunque de forma limitada) el componente redistributivo del plan auge, que fue menoscabado cuando el ejecutivo no logró los votos necesarios en el Congreso para aprobar el FCS.

Marcela Ferrer sostiene que la creación del fondo compensatorio interisapres genera una situación paradójica, puesto que: “se trata de exigirle solidaridad interna a un sistema que por definición es individualista y no solidario. Un sistema basado precisamente en los riegos individuales, que castiga con primas de mayor costo a las mujeres y adultos mayores”.

Tomando en cuenta las características del sistema de salud, se observa que el porcentaje de la población afiliada al sistema privado se ha ido reduciendo de forma sostenida desde 1998, agudizado durante la administración de Lagos. En 1990 el 16% de la población estaba afiliada al sistema privado y durante 1997 el porcentaje de afiliados alcanzó su nivel más alto, 26,4%. Sin embargo, como demuestra el gráfico I (Porcentaje de la población cubierta por isapres, 1990-2003) la tendencia al alza se revirtió, llevando el porcentaje de afiliados al sector privado a niveles apenas superiores a los exhibidos en el 90’ (17,6% en el 2003). Probablemente los crecientes costos asociados a la cobertura en el sector privado junto a los coletazos de la crisis económica expliquen esta tendencia. Un aspecto preocupante del sistema de salud privado es que a pesar de que el porcentaje de la población afiliada al mismo no alcanza el 18%, las contribuciones obligatorias correspondientes a sus afiliados superan el 50% (gráfico II, Porcentaje de las cotizaciones obligatorias correspondiente a las isapres), En síntesis, durante el año 2003 el sistema privado recaudó el 51% de las cotizaciones obligatorias, a pesar de ofrecer cobertura a tan solo el 17,6% de la población.

Educación

Foco de gobierno de Lagos y durante su mensaje a la nación del 21 de mayo de 2000 lo identificó como prioritario. Tal vez una de las medidas más emblemáticas en esta área tuvo que ver con la aprobación de una modificación constitucional que establece doce años de escolaridad obligatoria gratuita. Para garantizar el cumplimiento de esta medida, se creó el Plan de Escolaridad Completa que “incluye crear una subvención especial para aportar mayores recursos a los sectores más modestos y también reforzar acciones referidas a la deserción (como el programa Liceo para Todos), el embarazo adolescente, el trabajo juvenil y la nivelación de estudios, entre otras.” Junto al programa Liceo para todos, que comenzó a funcionar en el año 2000, la nueva ley de Subvención Pro Retención Escolar (n° 19.873) CREA SUBVENCIÓN EDUCACIONAL PRO-RETENCIÓN DE ALUMNOS Y ESTABLECE OTRAS NORMAS RELATIVAS A LAS REMUNERACIONES DE LOS PROFESIONALES DE LA EDUCACIÓN, que también busca la permanencia de los estudiantes de más bajo nivel socioeconómico, pertenecientes al programa Chile Solidario que consideraba a 209.398 hogares y a un total de 126.069 niños y niñas, dentro del sistema a través de una subvención que se entrega a las instituciones educativas.

Dos proyectos posteriores (n°19.933 que OTORGA UN MEJORAMIENTO ESPECIAL A LOS PROFESIONALES DE LA EDUCACIÓN y n° 19.961 SOBRE EVALUACIÓN DOCENTE) que establecieron nuevas normas salariales y mecanismos de evaluación para los docentes, garantizando el apoyo a aquellos que no presenten rendimientos satisfactorios.

Con la aprobación de la nueva Ley de Jornada Escolar Completa (LEY JEC n°19.979, que MODIFICA EL RÉGIMEN DE JORNADA ESCOLAR COMPLETA DIURNA Y OTROS CUERPOS LEGALES) promulgada en noviembre del 2004, que busca mejorar el acceso y calidad de la educación. Esta ley obliga a todos los establecimientos educativos municipales y particulares subvencionados a implementar la Jornada Escolar completa al inicio del año 2007 y 2010 respectivamente. Así, los establecimientos subvencionados deberán incorporar al menos un 15% de estudiantes en situación de vulnerabilidad socioeconómica, que no deberán pagar matrícula si asisten a establecimientos con financiamiento compartido. Así mismo, la ley crea los llamados

CONSEJOS ESCOLARES que son órganos consultivos que promueven la participación de los alumnos y familias en el proceso de toma de decisiones de cada establecimiento educativo subvencional (Salvo en áreas técnico pedagógicas o administrativas). También se introdujeron algunas medidas para la discrecionalidad en los procesos de admisión y expulsión de alumnos, contemplando incluso la imposición de sanciones y multas a aquellos que no admitan o expulsen a alumnas embarazadas y/o con hijos.

Ley de Financiamiento de Estudios Superiores (n°20.027) que ESTABLECE NORMAS PARA EL FINANCIAMIENTO DE ESTUDIOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR, que promueve el acceso a créditos de estudios avalados por el Estado para alumnos destacados provenientes de familias de escasos recursos que sean aceptados por instituciones educativas autónomas, acreditadas por la Comisión Nacional de Acreditación. La novedad es que “el apoyo del Estado se extiende por primera vez a los jóvenes de las universidades privadas, institutos profesionales, centros de formación técnica y escuelas matrices de las fuerzas armadas. Cada año, la ley de presupuesto señalará el monto global que el Estado destinará para otorgar este apoyo (garantía)”.

Además se estableció un subsidio fiscal para alumnos de pregrado que posean fondos de ahorro e instituciones bancarias destinadas a financiar estudios de educación superior. El subsidio corresponde al 300% de los intereses reales emanados de los fondos de ahorro que fuesen destinados al pago de la matrícula o arancel.

Ley de Retracto, aprobada en el contexto de la Ley del Consumidor en agosto del 2004, que permite a los estudiantes universitarios rescindir un contrato firmado con una institución de educación superior sin que sus documentos de pago puedan ser retenidos. La distribución de alumnos según tipo de establecimiento educacional ha mostrado una tendencia sostenida, aunque moderada, a la expansión de la matrícula de los colegios particulares subvencionados en desmedro de los municipalidades. No obstante, los centros particulares pagados han manifestado cierta estabilidad, al menos en términos relativos, aunque también exhiben una leve tendencia a la baja.

Pensiones

Dos tipos de medidas. Por un lado se buscó perfeccionar el sistema de AFP y por el otro se introdujeron cambios en el área de las rentas vitalicias. Con respecto al primer punto, en enero del 2002 el Congreso aprobó la creación de un nuevo sistema de multifondos de pensiones (ley 19.975 que MODIFICA D.L. Nº 3.500, EN MATERIA DE INVERSIÓN DE LOS FONDOS DE PENSIONES) extendiendo la cantidad de éstos de dos a cinco, ampliando la capacidad de los afiliados de escoger los fondos en los que desean invertir sus ahorros previsionales y facilitándoles el acceso a la información. Esta medida, considerada como uno de los pilares de la reforma al mercado de capitales anunciada por el gobierno a comienzos del año 2001, complementa otra enviada al congreso con anterioridad cuyo objetivo es promover mecanismos para flexibilizar el ahorro previsional voluntario mediante incentivos tributarios. En segundo lugar, también en el contexto de la reforma al mercado de capitales, a comienzos de 2004, fue promulgada la Ley de Rentas Vitalicias (n° 19.934) que MODIFICA EL D.L. Nº 3.500, DE 1980, ESTABLECIENDO NORMAS RELATIVAS AL OTORGAMIENTO DE PENSIONES A TRAVÉS DE LA MODALIDAD DE RENTAS VITALICIAS. Esta ley intenta corregir algunas imperfecciones más evidentes del mercado. La ley establece una nueva modalidad de retiro (renta vitalicia inmediata con retiro programado), limita la comisión cobrada por la comercialización de rentas vitalicias endurece los requisitos para acceder a una pensión anticipada y para retirar excedentes de libre disposición, crea el sistema de consultas y ofertas de montos de Pensión (Scomp) y un registro público de afiliados al sistema de AFP. Otra ley adicional (19.953 que OTORGA BONO EXTRAORDINARIO Y BENEFICIOS PREVISIONALES A PERSONAS QUE SEÑALA, MODIFICANDO EL DL Nº 869 DE 1975 Y LA LEY Nº 19.454) estableció un reajuste público de 9,3% para las pensiones mínimas y de 18,8% para las pensiones asistenciales de mayores de 75 años.

Durante este período el gasto en pensiones se ha mantenido dentro de los parámetros de otras administraciones concertacionistas, exhibiendo una leve caída hacia fines de la administración de Lagos. Sin embargo, tanto en salud como en educación, el nivel de gasto durante el mismo periodo se ha mantenido un poco por encima que en los gobiernos de Aylwin y Frei.

Lagos introdujo medidas relevantes en materia de política social, en el área de salud y educación. Pero estas medidas no constituyen reformas estructurales. Comúnmente las reformas estructurales transforman sustancialmente el sistema de protección social existente reemplazándolo o haciéndolo coexistir con un nuevo sistema. Tales reformas implican cambios significativos en la provisión de servicios, reglas de elegibilidad, niveles de beneficios, la redefinición de los roles del Estado y el mercado, y el tipo de política social que se implementa. Más que explicar las transformaciones del sistema de protección social chileno, cabe indagar las causas del mantenimiento o reforma moderada del mismo, sobre todo tomando en cuenta que algunas de las medidas de transformación más enérgicas (como el FCS en salud) no consiguieron apoyo legislativo.

Modelo Teórico

Tres factores: combinación de estos explica la variación de los sistemas de protección social. Estos factores derivan de modelos teóricos alternativos que, si bien han sido identificados por la literatura, no siempre han sido combinados para explicar la variación de los modelos de protección social existentes.

Distribución de la Autoridad Gubernamental

Autores centrados en el estudio de los recursos de poder (power resources) como de las instituciones han debatido el impacto de los patrones de distribución gubernamental sobre los procesos de reforma de las instituciones de protección social.

Neo institucionalismo: Paul Pierson

En su investigación sobre las reformas de los estados de bienestar en democracias industrializadas argumenta que, aunque los sistemas cohesivos concentran autoridad, también concentran accountability. Como los costos políticos de promover un proceso de reforma radical son más altos cuando la autoridad gubernamental está concentrada. Sostiene que las bases teóricas para creer en la cohesión gubernamental facilita las reformas radicales es débil. Otros autores sostienen que los aspectos de la estructura constitucional que dispersan el poder político dificultan la expansión y/o la reforma de los sistemas de protección social.

Presidencialismos Latinoamericanos

Que no examinan las reformas de política social es relevante para explicar los procesos de cambio de la región, ha subrayado la conexión entre los poderes constitucionales y partidistas de los presidentes y transformaciones de las políticas.

Mainwaring y Shugart

Existen dos caminos para que los presidentes puedan influir en la política:

PODERES CONSTITUCIONALES. Los presidentes pueden tener poderes constitucionales inherentes a su cargo que permitan que sus preferencias afecten el proceso de aprobación legislativa.
PODERES PARTIDISTAS. Control sobre su propio partido, en el que éste goce mayorías legislativas. La interacción entre ambos factores determina el grado de influencia que los presidentes tienen en las políticas públicas.

Varios autores del estudio de los sistemas de protección social latinoamericanos han argumentado que distintos indicadores relacionados con la distribución de la autoridad gubernamental facilitan u obstruyen posibilidades de promover reformas. Se hace referencia a la conexión entre relaciones del ejecutivo con el legislativo y los resultados en términos de reformas, área de pensiones.

MADRID señala que las recientes reformas de los sistemas de pensiones latinas están muy relacionadas, entre otras variables, con grado de control que el ejecutivo tiene sobre el legislativo.

BROOKS: Es más factible que ejecutivos enfrentados a sistemas de partidos fragmentados se deslinden de un proyecto de reforma estructural o que reduzcan significativamente la profundidad de proyectos de reforma que en principio son polémicos.

Actores de Veto

Actores de veto, Tsbelis, ACTOR INDIVIDUAL O COLECTIVO CUYA APROBACIÓN ES REQUERIDA PARA ADOPTAR UNA DECISIÓN EN MATERIA DE POLÍTICA PÚBLICA.

Kay 1ero en destacar importancia para las reformas latinoamericana, que sostiene que cualquier intento de explicar estas reformas debe incorporar no sólo un análisis de los grupos de interés, sino también del grado en el cual las instituciones políticas les permiten convertirse en actores de veto. El nivel de cohesión, fortaleza y la capacidad de influencia de los grupos de interés resultan factores fundamentales para explicar la adopción de reformas sustantivas. La capacidad de los gobiernos de implementar sus proyectos de reforma depende del grado en que los actores no gubernamentales puedan convertirse en actores de veto.

HERNÁNDEZ destaca relevancia de los puntos de veto (veto points) puntos de incertidumbre estratégica donde las decisiones pueden ser impugnadas.