¿Qué son los Proyectos Públicos?
El rol del Estado en la economía ha sido objeto de debate. Un enfoque limitado puede servir a los intereses del sector privado, facilitando la desregulación y la eliminación de políticas proteccionistas en beneficio del comercio y la inversión, a menudo a expensas del gasto en salud, educación y vivienda.
Algunos estados han aplicado políticas proteccionistas, mientras que otros gobiernos han protegido y expandido el rol y tamaño del estado. Al mismo tiempo, los estados postsocialistas se han visto en apuros para cubrir las prestaciones sociales en medio de procesos de transición a la democracia política y al capitalismo.
En los últimos años, múltiples crisis sistémicas han puesto en evidencia la insostenibilidad del statu quo para todos los estados.
En Chile, el Estado, en cumplimiento de su deber de velar por el bien común y lograr una distribución equitativa de la riqueza, debe intervenir en la economía. Esto lo hace de diversas maneras:
- A través del desarrollo de la política económica.
- Desarrollando directamente alguna actividad económica por sí mismo o a través de sus empresas.
- Regulando determinadas actividades económicas que, por su importancia para las personas, deben estar reguladas para evitar abusos y mejorar su funcionamiento.
Dentro de su rol subsidiario, es decir, satisfacer las necesidades de las personas cuando estas no pueden hacerlo por sí mismas o no quieren hacerlo, el Estado debe analizar y estudiar las situaciones y encontrarles solución, pues afectan directamente al desarrollo del país.
El problema fundamental es solucionar el tema de la escasez, sobre todo en las personas de escasos recursos, implementando medidas como subsidios para la vivienda, planes de empleo, fijación de un salario mínimo y modificaciones de impuestos, por nombrar algunas.
Proyectos Públicos o Sociales
Si un proyecto propuesto es realizado por el sector público, es posible que el objetivo que motive su realización no se relacione directamente con la rentabilidad de la inversión, sino que busque satisfacer alguna necesidad de la comunidad o hacer un aporte al bienestar colectivo.
La evaluación social examina el proyecto desde el punto de vista nacional; evalúa no solo su contribución al bienestar económico, sino también a los objetivos de la política social de redistribución de ingresos y riquezas.
Por lo general, los gobiernos en los países en desarrollo sintetizan sus objetivos y metas en un plan de desarrollo. Estos incluyen, entre otros:
- Disminuir las tasas de desempleo.
- Mejorar la distribución del ingreso.
- Incrementar la disponibilidad de divisas.
- Estimular un sector de la economía.
Los proyectos de inversión pública son un instrumento de intervención del Estado en aquellas áreas que corresponden a su misión y naturaleza. De manera general, el Estado tiene funciones importantes que cumplir en áreas económicas y sociales, bien porque no sea atractiva la intervención para el empresario privado, o bien porque se trate de servicios sensibles de naturaleza indelegable.
Aquí se incluyen los proyectos generadores de “bienes públicos”, como los que contribuyen a fortalecer la seguridad nacional o la justicia, los proyectos de tipo monopólico natural y de sectores considerados estratégicos por el Estado, o la provisión de infraestructura de apoyo a la inversión productiva o la prestación de servicios sociales donde los precios de mercado no garantizan una intervención rentable para la iniciativa privada.
Para el cumplimiento de tales objetivos, el Estado promueve, desarrolla o ejecuta proyectos en sus diferentes niveles político-administrativos y territoriales.
En lo que respecta a los proyectos de carácter micro-regional y local, los proyectos de inversión pública están dirigidos a resolver problemas o satisfacer necesidades sociales de las comunidades. El objetivo principal es atender a una población carente de un determinado servicio (o conjunto de servicios) y los beneficios regularmente se expresan por el nivel efectivo de satisfacción de la necesidad por parte de los usuarios del proyecto, siempre y cuando el costo de oportunidad social de los recursos lo justifique.
Los proyectos públicos o sociales son aquellos que buscan alcanzar un impacto sobre la calidad de vida y bienestar de la población objetivo. Los promotores de estos proyectos son principalmente los Estados (representados por Ministerios, Gobiernos Regionales, Municipios), incluso con el apoyo de comunidades, organismos multilaterales, ONG y, algunas veces, las empresas privadas en sus políticas de responsabilidad social.
Estas iniciativas de inversión son analizadas con el objeto de identificar e impulsar aquellas que sean más rentables para la sociedad y que respondan a las estrategias y políticas de crecimiento, desarrollo económico y social de la nación en su conjunto.
Ejemplo: un proyecto de construcción de hospital mide los logros en la disminución de la tasa de mortalidad de las personas en la región; la ampliación de aulas en una escuela mejora la calidad del servicio educativo o incrementa su cobertura; la construcción de una carretera permite expandir la frontera de producción existente en una zona o disminuir los tiempos de viaje de un lugar a otro, etc.
Ciclo de Vida de los Proyectos
Es el proceso de transformación de ideas –surgidas de la detección de necesidades, problemas u oportunidades– en soluciones concretas para la provisión de bienes o servicios que mejor resuelven dichas necesidades o problemas, o aprovechan las oportunidades.
El ciclo de vida del proyecto se inicia con la identificación del problema, necesidad u oportunidad de desarrollo y/o mejora que requiere una solución.
Se compone de las siguientes fases principales:
A. Preinversión
Corresponde al proceso de elaboración de los estudios y análisis necesarios para la preparación (o formulación) y evaluación del proyecto que permite resolver el problema o atender la necesidad que le da origen.
Objetivos de la Fase de Preinversión
- Demostrar que el proyecto es una buena solución al problema planteado u oportunidad.
- Asegurar que la alternativa seleccionada es más conveniente que las desechadas y que no hay a disposición otra alternativa mejor.
- Verificar que el proyecto demuestra estándares técnicos eficientes respecto a proyectos similares.
- Confirmar que los indicadores de rentabilidad demuestran la conveniencia de la inversión.
Nota: Los proyectos pueden sufrir cambios durante esta fase (aplazar inicio, fusionarse con proyectos complementarios, no ejecutarse, etc.).
El resultado es una decisión de realizar o no un proyecto o inversión.
1. Idea
Corresponde a una primera aproximación al problema, necesidad u oportunidad y a su resolución. Comúnmente se desarrolla a niveles documentales informales, pero es una etapa importantísima porque da paso e inicia el proceso de desarrollo del proyecto.
2. Perfil
Se realiza la preparación y evaluación de las posibles alternativas de solución, partiendo de información que proviene principalmente de fuentes de origen secundario. Como resultado de la etapa se puede:
- Descartar las alternativas no factibles.
- Seleccionar alternativas posiblemente factibles y avanzar a la siguiente etapa.
- Seleccionar aquella alternativa que es técnica y económicamente mejor entre las estudiadas y pasar a la etapa de diseño en la fase de inversión del proyecto.
- Esperar o postergar mientras se adopta una cierta decisión por la autoridad.
3. Prefactibilidad
En esta etapa se realiza una evaluación más completa y profunda de las alternativas identificadas en la etapa de perfil y de las posibles soluciones. Como resultado de la etapa se puede:
- Descartar las alternativas no factibles.
- Seleccionar aquella alternativa que es técnica y económicamente mejor y pasar a la etapa de factibilidad o diseño.
- Esperar o postergar mientras se adopta una cierta decisión por la autoridad.
4. Factibilidad
En esta etapa se perfecciona y precisa la mejor alternativa identificada en la etapa de prefactibilidad, sobre la base de información primaria recolectada especialmente para este fin. Como resultado de la etapa se puede:
- Pasar a la etapa de diseño en la fase de inversión del proyecto, apoyando la decisión en el desarrollo de uno o más estudios específicos que son requeridos y/o complementarios al desarrollo del estudio preinversional.
- Esperar o postergar mientras se adopta una cierta decisión por la autoridad.
B. Inversión
Considera todas las acciones destinadas a materializar la solución formulada y evaluada como conveniente. Consta de dos etapas:
- Diseño: de arquitectura, ingeniería y/o especialidades según corresponda, y presupuesto detallado de las obras, con requerimientos detallados de equipos y equipamiento.
- Ejecución: de obras y adquisiciones de equipos y equipamiento.
C. Operación
En esta fase el proyecto adquiere su realización objetiva, es decir, que la unidad productiva instalada inicia la generación del producto, bien o servicio, para el cumplimiento del objetivo específico orientado a la solución del problema.
Análisis y Solución de Problemas
Problema Social y Objetivos
Los problemas sociales se definen como carencias o déficits existentes en un grupo poblacional determinado. Constituyen una brecha entre lo deseado (por la sociedad) y la realidad. Son situaciones observables empíricamente que requieren de análisis científico-técnico. No se puede, por tanto, fundamentar en meras suposiciones o creencias.
No se debe confundir un problema social con la ausencia de cobertura o falta de entrega de un servicio específico. Esta podría ser una causa importante en la generación de un problema social (que se refiere a la calidad de la oferta), pero no es el problema en sí. Circunscribir el problema social a la gestión, calidad o cantidad de la oferta existente limita el campo de intervención y la posibilidad de alcanzar los objetivos perseguidos.
Ejemplos:
En una misma población, los problemas sociales pueden ser muchos y de diversa índole, frecuentemente asociados a la situación de pobreza. También se los puede identificar por su asociación con segmentos particulares de la población.
La clara identificación y medición del o los problemas permiten conocer la magnitud de la brecha y plantear los objetivos que procuran disminuirla o eliminarla. Por tanto, se los define como estados positivos a alcanzar.
Los extremos polares de un proyecto social pueden ser definidos como una “situación actual” en la que aparece tal problema y una “situación deseada” en la que el mismo ha sido eliminado o ha disminuido como resultado de la intervención o proyecto.
En una primera instancia, los proyectos sociales definen un gran objetivo general, que marca el camino para solucionar el o los problemas priorizados, que, posteriormente, se especifica en la etapa de formulación.
Impacto (Solución)
El impacto de un proyecto o programa social es la magnitud cuantitativa del cambio en el problema de la población objetivo como resultado de la entrega de productos (bienes o servicios) a la misma. Se mide comparando la situación inicial con una situación posterior, eliminando la incidencia de factores externos.
El éxito de un proyecto es la medida de su impacto en función de los objetivos perseguidos. Es, por tanto, la justificación última de su implementación.
El impacto se asocia directamente al problema social que dio origen al proyecto (disminución de la morbilidad, malnutrición, analfabetismo, desempleo, mayor escolaridad, etc.). En los proyectos productivos, el impacto es su beneficio económico.
La magnitud del impacto logrado no necesariamente es una función lineal de la inversión realizada en un proyecto. El incrementar la inversión no implica aumentar proporcionalmente el impacto del mismo. Incluso su relación puede ser inversa.
Por ejemplo, si un proyecto nutricional no entrega la cantidad de alimentos requeridos por los beneficiarios, tomando en cuenta la distribución intrafamiliar de dichos bienes, puede tener un impacto igual a cero o negativo. Si no se aumenta la cantidad de calorías y proteínas por ración, y éstas no se distribuyen adecuadamente, puede incrementarse de manera ilimitada la inversión produciendo impactos marginales o, incluso, perversos (aumento de la tasa de prevalencia de la desnutrición).
Asociada a la definición del impacto sobre los problemas sociales, es preciso considerar la equidad. Los programas y proyectos sociales no son equitativos por entregar iguales productos y servicios a una población con distintas características, sino por disminuir las brechas existentes entre distintos sectores poblacionales.
Para incrementar el impacto y la equidad se deben entregar los productos en cantidades y calidades adecuadas según las necesidades de cada grupo. Es decir, que los individuos y grupos que tienen necesidades equivalentes reciban bienes o servicios en igual cantidad y calidad (ejemplo: igual cantidad de subsidio de agua potable por cada familia con Necesidades Básicas Insatisfechas – NBI), pero que cuando existen diferencias en las necesidades, éstas se reflejen en los productos (ejemplo: mayor cantidad de materiales y refuerzo educativo para las escuelas pobres con mayores problemas de calidad educativa).
Ambos conceptos (impacto y equidad) son complementarios en la política social. El primero resalta el cambio que se produce en la población objetivo y el segundo destaca las diferencias entre distintas poblaciones. Es perfectamente factible utilizar los aumentos de equidad como medida de impacto.
Diagnóstico de la Situación Actual
El Diagnóstico de la Situación Actual está dentro de los requisitos exigidos por la normativa actual sobre inversión a través de proyectos públicos. El Servicio Nacional de Inversiones (o entidad equivalente según el país) categoriza este diagnóstico de la siguiente forma:
a. Definición del Área de Estudio
Zona geográfica: Sirve para contextualizar el problema. Su definición depende de:
- Red de servicios existentes.
- Límites relevantes: Geográficos y Administrativos.
Los antecedentes a recopilar son:
- Tipo de zona (urbana, rural, mixta).
- Condiciones socioeconómicas de la población.
- Localización de la población por estrato socioeconómico, por género y por rangos etarios.
- Infraestructura de la zona.
- Aspectos culturales.
- Institucionalidad y administración sectorial.
b. Determinación del Área de Influencia
Marca los límites dentro de los cuales un proyecto podría constituir una solución real al problema detectado. Puede ser igual al área de estudio o un subconjunto de ella.
Para su delimitación se debe considerar:
- Ubicación de la población afectada.
- Posibles localizaciones del proyecto.
- Condiciones de accesibilidad.
- Nivel socioeconómico de la población afectada.
- Aspectos administrativos e institucionales.
c. Análisis de la Demanda
Busca determinar la magnitud de la demanda existente en el momento del análisis y proyectada durante el horizonte del proyecto. Permite responder a la pregunta: ¿Cuántos productos y/o servicios debe entregar el proyecto para que, sumados a la oferta existente, se satisfaga la demanda?
El tamaño de la población objetivo es el primer indicador de la demanda y el proyecto debe considerar al 100% de la misma.
En este diagnóstico es importante considerar la posible generación de una demanda incremental derivada de la aparición de un nuevo producto (el bien o servicio que entrega el programa social), que presumiblemente atraerá a un conjunto de beneficiarios no legítimos.
En este estudio deben especificarse claramente los déficits, así como el costo que tiene para la población objetivo satisfacer sus necesidades vía el mercado. Es necesario tomar en cuenta:
- Precio del bien o servicio.
- Precio de los bienes sustitutos (ej. microbús vs. metro).
- Precio de los bienes complementarios (ej. bencina con pasaje de microbús).
- Nivel y distribución de ingresos de la población objetivo.
- Tamaño y tasa de crecimiento de la población objetivo.
- Costo del tiempo de espera.
- Costo del tiempo de acceso.
- Costo de la movilización necesaria para acceder a recibir el producto.
- Preferencias de los consumidores.
Se debe abarcar todo el horizonte del proyecto, lo que requiere dimensionar la situación actual y estimar la futura.
En el análisis de la demanda es fundamental la participación comunitaria. El contacto directo con los grupos afectados permite interpretar y priorizar correctamente los problemas que los aquejan.
Proyección de la Cantidad Demandada
Proyectar es estimar la evolución de la demanda a mediano plazo (por ejemplo, a 10 años). Se puede proyectar de acuerdo al crecimiento poblacional y/o a variables específicas. Uno de los objetivos de conocer dicha estimación es que ésta ayuda a definir el tamaño del proyecto.
d. Análisis de la Oferta
Requiere analizar los bienes y/o servicios alternativos que permiten satisfacer la demanda a lo largo de toda la vida del proyecto.
El estudio de oferta debe:
- Identificar los agentes que la generan (sector privado, Estado, proyectos sociales de otras organizaciones, ONG, etc.).
- Seleccionar las variables que determinan el tamaño de la oferta (precio de los bienes complementarios y sustitutos).
- Calcular los efectos que tendría la realización del proyecto sobre la oferta de los demás agentes (¿Incidirá en los precios de productos sustitutos y/o complementarios? ¿Disminuirá su oferta?, etc.).