Introducción a la Seguridad y Salud en la Construcción

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implica juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

Pero la pérdida de salud de los trabajadores, en forma de lesiones, incapacidades permanentes o muertes producidas por los accidentes, no es la única consecuencia de unas deficientes condiciones de seguridad en las obras de construcción.

La falta de una gestión adecuada de la seguridad y salud en el trabajo en las obras supone también aumentos importantes en los costos de producción, pérdidas de productividad y de calidad, e incumplimientos en los plazos de entrega de la obra terminada.

Interesa asimismo señalar que el tema de la seguridad y salud en la construcción no es solamente importante por ser ésta una actividad especialmente peligrosa sino también, y sobre todo, porque la prevención de los accidentes de trabajo en las obras exige de una gran especificidad, tanto por la naturaleza particular del trabajo de construcción, como por el carácter temporal de los centros de trabajo (las obras) del sector.

Esta circunstancia ha sido puesta de manifiesto con la adopción en 1988, por la OIT, del Convenio 167 sobre seguridad y salud en la construcción: única norma internacional disponible que se ocupa específicamente de la administración de la seguridad y salud en los trabajos de construcción, tanto a nivel nacional como a nivel de empresa.

Respondiendo a la importancia del tema, las actividades desarrolladas por el Equipo Técnico Multidisciplinario de la OIT para los países andinos, en el campo de la seguridad y salud en el trabajo de la construcción, estuvieron centradas hasta 1998 en atender las demandas de la Cámara Boliviana de la Construcción (CABOCO), de la Cámara Colombiana de la Construcción (CAMACOL), de la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO) y de la Cámara de Construcción de Pichincha (Ecuador), para la realización de talleres sobre La organización de la seguridad y salud en las obras de construcción.

El propósito de los estudios fue disponer un diagnóstico de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo en las obras de construcción, y de la forma de gestionar los riesgos profesionales por parte de las empresas del sector, en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.

La publicación comienza con un capítulo de introducción al tema y finaliza con un epílogo conclusivo y programático, ambos a cargo de Alberto López-Valcárcel, quien ha sido Especialista en materia de seguridad y salud en el trabajo con el Equipo Técnico de la OIT para los países andinos hasta enero de 1999, y que ha tenido también a su cargo la dirección de la presente publicación.

Análisis de la Siniestralidad en la Construcción

La industria de la construcción ha sido siempre considerada una actividad peligrosa, debido a la alta incidencia de los accidentes de trabajo y, sobre todo, de los accidentes de trabajo mortales, tal como se muestra en el ejemplo de algunos países, que disponen de información estadística sobre el tema, que se presenta a continuación.

• En Argentina, en 1997, el sector de la construcción contaba con (272.000 trabajadores cubiertos por el seguro de riesgos de trabajo) el 6,2% del total de los trabajadores cubiertos por el seguro de riesgos de trabajo en el país.
• En España, en 1998, el sector de la construcción contaba con (1.031.000 de trabajadores afiliados al seguro de riesgos del trabajo) el 9,2% del total de trabajadores asegurados en el país.

El segundo aspecto que llama la atención es la alta proporción de los accidentes de trabajo, ocurridos en un determinado país, que recaen en el sector construcción (8% en EEUU, 13% en Argentina, 19% en Francia, y 22% en España), lo cual confiere una especial relevancia al tema de la seguridad en los trabajos de construcción.

En todo caso, lo más destacado de la información anterior es la enorme proporción de los accidentes de trabajo mortales ocurridos en un determinado país que recaen sobre el sector construcción (16,1% en Argentina, 19% en EEUU, 25% en España, 26% en Francia, y 40% en Japón), lo que hace de la construcción uno de los sectores prioritarios (si no el sector prioritario) de las políticas y programas nacionales de seguridad y salud en el trabajo.

La información estadística precedente nos indica también que el riesgo del trabajador de la construcción de sufrir un accidente de trabajo mortal es varias veces mayor al riesgo a sufrir el mismo tipo de accidente a que está expuesto el trabajador promedio del conjunto de los sectores de actividad económica.

Los trabajadores de la construcción disponen, por tanto, de un buen argumento para exigir del Estado un mayor énfasis de la acción nacional en materia de prevención de riesgos laborales, sobre su sector.

El índice que se utiliza para expresar este riesgo es el índice de incidencia de los accidentes mortales, que indica el número de trabajadores fallecidos por accidente de trabajo, en el transcurso de un determinado año, por cada 100.000 trabajadores expuestos.

Dicho índice varía de unos países a otros, como muestran los índices de incidencia de accidentes de trabajo mortales en el sector de la construcción correspondientes a diferentes países, que se presentan a continuación.

Lo anterior significa que, por ejemplo, el riesgo para un trabajador de la construcción de sufrir un accidente de trabajo mortal es, aproximadamente, un 300% superior en Argentina que en Francia, o un 40% superior en España que en EEUU.

Sin embargo, considerando únicamente el sub-sector de edificación, el porcentaje alcanzado por las caídas de alturas es todavía mayor y puede superar, en el caso de algunos países, el 60% de los accidentes de trabajo mortales del sector.

Por el contrario, de considerar únicamente el sub-sector de obras públicas, el porcentaje de estos accidentes disminuye, mientras aumenta el porcentaje de accidentes mortales producidos por máquinas, electrocuciones, y derrumbes en excavaciones.

El problema es que la salud de los trabajadores puede verse afectada muchos años después de haber estado expuestos a un determinado agente o contaminante en la obra, por lo que la información estadística referente a

En Estados Unidos, sin embargo, el surgimiento de las enfermedades derivadas de riesgos ergonómicos, y en particular los traumas por esfuerzos repetitivos, ha contribuido a que sea la industria y no la construcción la actividad en la que recae la inmensa mayoría de las enfermedades profesionales reportadas.

En 1996, el sector industria ocupó al doble del número de trabajadores de la construcción, y sin embargo absorbió 35 veces más enfermedades profesionales que éste: 265.000 la industria, frente a 7.600 la construcción 3.

Algunos comentaristas han señalado, al respecto, que en el sector industria los trabajadores hacen el mismo movimiento cada minuto, es decir, 500 veces al día, 125.000 al año, 1.25 millones de veces cada década;

si bien esa gran diferencia que se da, en Estados Unidos, entre las enfermedades reportadas en la industria y las reportadas en la construcción también podría explicarse por el simple hecho de que la industria registra las enfermedades profesionales con mayor rigor que la construcción, debido a que en la industria no se observa la gran rotación de mano de obra que se produce en la construcción.

La Importancia de la Planificación en la Seguridad

Por eso puede afirmarse que una obra bien organizada es, en general, una obra segura, y también, y en un sentido más amplio, que una obra bien gestionada (es decir, bien planificada, organizada, dirigida y controlada) es asimismo una obra segura (López-Valcárcel 1996a).

Cada una de las unidades de obra (excavación, estructura, cerramientos, etc.), cada una de las operaciones de los trabajos (almacenamiento de materiales, suministro de los mismos, desescombro, etc.) debería planificarse con antelación.

Por otra parte, la productividad, la calidad y la seguridad de un trabajador sólo podrán asegurarse si se dispone, en el momento preciso, de suficiente número de trabajadores con las aptitudes necesarias, con las herramientas y el equipo adecuados y en buen estado, y con suficiente cantidad y calidad de material dispuesto para su uso.

Sin embargo, todavía es habitual encontrar a muchos profesionales de la construcción que siguen pensando que la planificación no es posible, y esto hace que sean frecuentes las situaciones de riesgo, a veces irreversible, resultado de improvisaciones injustificadas.

Con frecuencia los riesgos en las obras se detectan al inspeccionar físicamente las tareas, y en esta etapa ya no es posible evitar las causas que los producen, por lo que, para su control, se tiene que recurrir a procedimientos improvisados, caros y, lo que es peor, poco seguros.

Son muchos los factores que dificultan la planificación en la construcción: diversidad de las tareas, poca uniformidad de las construcciones, escaso tiempo entre la licitación y el inicio de la obra, falta de definición o reformas en el proyecto, cambios climatológicos imprevistos…;

sin embargo, es siempre posible planificar mínimamente los trabajos desde el punto de vista de la seguridad, de modo que puedan eliminarse las causas de muchos de los accidentes;

En relación a la seguridad en el trabajo, la mejor manera de realizar dicha planificación es estableciendo por escrito las previsiones que, respecto de la prevención de riesgos, se han hecho para una determinada obra;

El proyecto de seguridad establece, define, cuantifica y valora las medidas preventivas (protecciones colectivas, señalización, protecciones personales, formación, primeros auxilios, etc.) y las instalaciones de higiene y bienestar (servicios higiénicos, vestuarios, comedores, etc.) que se han planificado para una determinada obra.

Coordinación y Responsabilidades en la Obra

En la industria de la construcción es habitual encontrarnos con varias empresas ejecutando trabajos simultáneos en una misma obra, de modo que trabajadores pertenecientes a una de estas empresas pueden estar expuestos a riesgos generados por las demás;

sucede, del mismo modo, que las medidas de prevención y protección adoptadas por una empresa pueden también afectar a los trabajadores de otras empresas que operan en la misma obra;

en otro orden de cosas, a veces aparece también el problema de que ninguna empresa se responsabiliza del control de los riesgos que haya podido dejar un contratista al concluir sus trabajos y abandonar la obra.

Con frecuencia se pretende improvisar la coordinación sin disponer de un plan, programa o proyecto de seguridad previamente asumido por las empresas que participan en la obra, y esto no suele dar buenos resultados, pues la buena coordinación nace, en general, de una buena planificación.

Como se comenta más adelante (véase el apartado E) se han venido adoptando recientemente diversos reglamentos relativos a la planificación y coordinación de la seguridad y salud en el trabajo en la obra;

sin embargo, en la mayoría de los países se presenta el problema de que no se dispone de normativa específica que contemple sistemas concretos de coordinación preventiva en obra, si bien en general se

asume, y en ocasiones también está legislado, que la empresa principal se responsabiliza, solidariamente con los contratistas y subcontratistas, del cumplimiento de las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo que estos últimos tienen con sus trabajadores.

Un caso diferente se presenta cuando la propiedad contrata la construcción de la obra con distintas empresas, que simultanean sus trabajos de acuerdo con la parte del proyecto de obra a cuya ejecución se hayan comprometido.

Así nació la figura contractual de la coordinación, en la que una de las empresas contratistas se compromete con la propiedad, como aportación de un servicio más, a organizar la seguridad y salud en el trabajo de todos los participantes en la obra aportando, aparte de determinados medios de producción de uso común, la señalización, las protecciones colectivas, las instalaciones sanitarias, de higiene y bienestar, etc.

El Costo de los Accidentes y la Importancia de la Prevención

La escasa importancia que a veces se le asigna a la seguridad y salud en el trabajo en las obras surge de dos ideas bastante arraigadas en el sector: (a) la industria de la construcción es una actividad peligrosa y, por lo tanto, los accidentes son inevitables;

Si bien es verdad que en la industria de la construcción se realizan tareas (como trabajos en altura, excavaciones, izado de materiales, etc.) que son potencialmente peligrosas, ello no significa que los accidentes sean inevitables.

Ahora bien, el director de una empresa, aun consciente de que los accidentes son evitables, puede subestimar el costo de los mismos, pensar que su impacto sobre los beneficios de la empresa es despreciable y no habilitar, por tanto, los recursos necesarios para su prevención;

y esto es así porque la prevención, aun en el marco de las consabidas motivaciones éticas y legales que determinan su actuación, no puede sustraerse a la principal regla de juego que, en una economía de mercado, regula la actividad económica de la empresa: producir bienes y servicios obteniendo beneficio.

Lo anterior da una idea de la importancia que tiene el conocimiento del costo de los accidentes, si se pretende interesar a la dirección de una empresa en los temas de seguridad y salud en el trabajo, y presentar los programas de prevención no como una carga económica sino, por el contrario, como un ahorro importante (el de los costos de los accidentes).

En 1931, Heinrich publica su libro “Industrial accident prevention” que muestra por primera vez la importancia de los costos soportados por las empresas, en concepto de lesiones profesionales.

En él destaca la idea de que los costos indirectos, o no asegurados, guardan una cierta proporción con los costos directos, o asegurados, variable con el tipo de actividad y empresa;

y que para la industria media norteamericana de aquella época esa proporción era de 4 a 1: es decir, que los costos indirectos de los accidentes eran cuatro veces mayores que los costos directos.

En un estudio llevado a cabo, en 1990, en el Reino Unido, se calculó que los accidentes y las enfermedades relacionados con el trabajo representaban un costo para la sociedad británica de entre 11.000 y 16.000 millones de libras (aproximadamente, entre 18.000 y 26.000 millones de dólares), cifra que se situaba entre el 2% y el 3% del Producto Interno Bruto (PIB) del país o, visto de otra manera, cifra equivalente al crecimiento de la economía del Reino Unido en un año típico (Davies y Teasdale).

En 1996, en España, se calculó que los costos totales asegurados de las lesiones y las enfermedades profesionales habían alcanzado los 441.872 millones de pesetas (aproximadamente, 3.000 millones de dólares), cifra equivalente al 0,6% del PIB del país.

Por otra parte, un estudio sobre las Condiciones de trabajo, calidad y desempeño económico de la Industria Europea de la Construcción (Lorent), realizado en 1991, por encargo de la Comisión Europea, estimaba que el costo total de los accidentes de trabajo en la construcción equivalía al 3% del valor de la obra construida;

Un aspecto particularmente interesante del estudio es el cálculo que se hace del costo de la prevención de los accidentes de trabajo en la construcción que, sobre la base de una estricta aplicación de la reglamentación correspondiente a la protección colectiva, se estima en el 1,5% del volumen de negocio del sector, es decir, la mitad del costo de los accidentes7.

Esta cifra concuerda con la experiencia existente en España donde, de acuerdo a una estricta aplicación de la reglamentación vigente, los presupuestos de los proyectos de seguridad en las obras se sitúan aproximadamente entre el 1% y el 2% del valor total de la obra, según sea el tamaño de ésta;

De la misma manera que las inversiones necesarias para la prevención son proporcionalmente menores para las obras grandes que para las pequeñas, así también los costos indirectos de los accidentes de trabajo son proporcionalmente menores cuanto mayor es la gravedad del accidente.

En un estudio clásico realizado en 1981 por la Universidad de Stanford, de Estados Unidos, sobre el costo de los accidentes en el sector de la construcción (Business Roundtable), se observó que la relación entre los costos no asegurados y los costos asegurados variaba de acuerdo con la importancia del accidente;

Por otra parte, se observa cómo poco a poco se va imponiendo una nueva conciencia acerca de la importancia de la seguridad en el trabajo, impulsada en gran medida por la preocupación de los clientes en relación con la responsabilidad en que pudieran incurrir, y en relación también con el alto costo de una actividad constructiva insegura.

Características Específicas de la Seguridad en la Construcción

una de las actividades con mayores tasas de siniestralidad, sino también, y sobre todo, en el hecho de que la prevención de los accidentes de trabajo en las obras exige de una gran especificidad, tanto por la naturaleza particular de los riesgos del trabajo de construcción, como por el carácter temporal de los centros de trabajo (las obras) del sector.

La naturaleza particular del trabajo de construcción conlleva una serie de riesgos laborales específicos del sector, como por ejemplo el trabajo en altura (utilización de andamios, pasarelas y escaleras de obra;

etc.), el trabajo de excavación (utilización de explosivos, máquinas de movimiento de tierra, desprendimientos de materiales, caídas en la excavación, etc.) y el izado de materiales (utilización de grúas, montacargas de obra, etc.).

Este cambio continuo de centro de trabajo exige que el sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo en la construcción sea diferente del que se aplica en otros sectores.

Y esta provisionalidad de las instalaciones de higiene y bienestar (servicios higiénicos, aseos, comedores, vestuarios, agua potable) y de determinas instalaciones de producción (iluminación, electricidad, montacargas,…) explica asimismo la gran especificidad de la seguridad y salud en el trabajo, en el sector.

Otras características específicas del trabajo de construcción que también cabe mencionar son la de ser un trabajo variado y cambiante, la alta rotación de mano de obra, el trabajo al aire libre, y la dificultad de supervisión.

Los países con mayor tradición preventiva cuentan con políticas y programas de seguridad y salud en el trabajo especiales, dirigidos y diseñados para el sector de la construcción.

Esta actuación diferenciada en materia de seguridad y salud en el trabajo en el sector incluye en general reglamentos, normas técnicas, servicios de asesoramiento e inspección, estudios, publicaciones y oferta de formación específica para el sector de la construcción.

Sin embargo, éste no suele ser el caso de la mayoría de los países en desarrollo, donde la actuación a nivel nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo suele estar sectorialmente poco diferenciada, y donde se echa normalmente en falta programas de seguridad y salud en el trabajo específicos para este importante sector de actividad.

El Convenio 167 de la OIT

62) de 1937, que sería posteriormente puesto al día con el Convenio sobre seguridad y salud en la construcción (No.167) de 1988, la única norma internacional disponible que se ocupa de la administración de la seguridad y salud en los trabajos de construcción, tanto a nivel nacional como a nivel de empresa.

La OIT adopta, en 1988, el Convenio 167, sobre seguridad y salud en la construcción, al considerar que el antiguo Convenio 62, de 1937, sobre las prescripciones de seguridad en la industria de edificación ya no era apropiado para reglamentar los riesgos de este importante sector.

Se entendió entonces que el campo de aplicación y el contenido no eran ya suficientes para hacer frente a las nuevas condiciones impuestas por el importante desarrollo tecnológico que se había venido dando en la industria de la construcción a partir de la Segunda Guerra Mundial, y en particular en el sub-sector de la ingeniería civil (OIT, 1987).

Especificando que, cuando dos o más empleadores realicen actividades simultáneas en una misma obra: (a) la coordinación de las medidas prescritas en materia de seguridad y salud en el trabajo, y la responsabilidad de velar por su cumplimiento recaerán sobre el contratista principal de la obra;

Y estableciendo asimismo que las personas responsables de la concepción y planificación de un proyecto de construcción deberán tomar en consideración la seguridad y salud de los trabajadores de la obra (Artículo 9).

Los responsables de la elaboración y planificación de un proyecto de construcción deberían integrar la seguridad y salud de los trabajadores de la construcción durante el diseño y la planificación del proyecto (Art.

Los diseñadores de edificios, estructuras u otras construcciones deberían tomar en consideración los problemas de seguridad relacionados con su mantenimiento ulterior cuando ello entrañe riesgos particulares (Art.

y (c) solicitar de los contratistas que presenten ofertas que incluyan los presupuestos necesarios para hacer frente a los gastos que implican la adopción de las medidas de seguridad y salud durante el proceso de construcción (Art.

En la exposición de motivos y en los considerandos de esta directiva se explica que más de la mitad de los accidentes de trabajo en las obras de construcción, en el ámbito de la Unión Europea, está relacionada con decisiones arquitectónicas y/o de organización inadecuadas o con una mala planificación de las obras en su fase de proyecto.

Otro aspecto sobre el que también hace hincapié el preámbulo de la directiva es la necesidad de reforzar la coordinación entre las distintas partes que intervienen en una construcción (ya desde la fase del proyecto), dado que la falta de coordinación que frecuentemente se presenta en las obras, como resultado sobre todo de la participación simultánea o sucesiva de empresas diferentes en una misma obra, puede dar lugar a un número elevado de accidentes.

y (b) la propiedad o el director de obra designe a uno o varios coordinadores en materia de seguridad y salud en el trabajo, tanto para la elaboración del proyecto de construcción como para la realización de la obra.

Uno de los aspectos más novedosos de esta directiva es, quizás, el haber establecido la obligación de constituir un expediente en el que se indiquen los aspectos de seguridad y salud en el trabajo que deberán tomarse en consideración en caso de realización de trabajos posteriores.

Se trata de un dossier o registro de información dirigido al usuario último de la obra, sobre las cuestiones de seguridad y salud en el trabajo que deberán tenerse en cuenta durante el

La información del dossier alertará a los responsables de la estructura, la maquinaria, las instalaciones y los equipos propios de la obra terminada, de aquellos riesgos de seguridad y salud en el trabajo que deberán enfrentar durante el uso, limpieza, mantenimiento y eventuales reformas futuras de la obra9.

La Norma NR – 18 también establece la creación de los Comités Permanentes sobre las Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en la Industria de la Construcción, tanto a nivel central, como en las distintas regiones del país, con el fin de estudiar y proponer medidas para la mejora de las condiciones y del medio ambiente de trabajo en la industria de la construcción, implementar la recogida de datos sobre accidentes y enfermedades profesionales, proponer y participar en campañas de seguridad y salud en el trabajo en la construcción, e incentivar estudios y debates para la mejora permanente de las normas técnicas y reglamentarias de la industria de la construcción.

Derechos de los Trabajadores y la Integración de la Seguridad

Si bien, como ya se ha comentado, la prevención de los riesgos profesionales se va poco a poco visualizando como un recurso más con el que cuentan las empresas constructoras para mejorar su competitividad, eso no debe ocultar el hecho de que la seguridad y salud en el trabajo debe también, y sobre todo, considerarse como un derecho para el trabajador.

lo largo de los últimos años, la OIT ha venido adoptando un conjunto de Normas Internacionales del Trabajo11 en materia de seguridad y salud en el trabajo, en las que el tema de los derechos de los trabajadores ha sido objeto de especial atención.

Estos Convenios de la OIT han consolidado algunos de los derechos tradicionales de los trabajadores en este campo, como el derecho a la información y a la capacitación en materia de riesgos profesionales, y al mismo han incorporado otros más novedosos, como por ejemplo el derecho a abandonar el puesto de trabajo ante un riesgo grave e inminente.

El principio general incorporado a las normas internacionales del trabajo es que todo trabajador debe ser informado de los riesgos a que está expuesto y recibir la instrucción y formación adecuada sobre los medios para prevenirlos.

esencial de la actuación a nivel de empresa, y que para favorecer dicha cooperación se debería recurrir al nombramiento de delegados de seguridad de los trabajadores, o de comités de seguridad e higiene.

Se contempla, asimismo, que los representantes de los trabajadores en las empresas deberían disponer, sin pérdida alguna de remuneración, de las facilidades y del tiempo necesarios para desempeñar un papel activo en la prevención y limitación de los riesgos profesionales.

Como principio general se establece que los trabajadores o sus representantes y, llegado el caso, sus organizaciones más representativas en la empresa, deberán ser consultados por el empleador sobre todos los aspectos de la seguridad y la salud relacionados con su trabajo.

Se especifica que, en particular, los trabajadores deberán ser consultados cuando se prevean nuevas medidas importantes de seguridad e higiene, o cambios en el proceso productivo que puedan tener repercusiones negativas sobre su seguridad y salud.

Pero, en todo caso, el paso definitivo hacia la integración de la seguridad y salud en el trabajo en las obras de construcción solamente se habrá dado cuando el sector se convenza de que los imperativos de la seguridad y salud en el trabajo, por un lado, y los de la competitividad, por el otro, no solamente no son contradictorios sino que, por el contrario, son convergentes.

Costos Indirectos y la Prevención como Inversión

De los 308,200 casos reportados, asociados a todo tipo de traumas por esfuerzos repetitivos (la más común de las enfermedades profesionales en el país), el 75% correspondieron a la industria manufacturera, y sólo el 0,7% a la construcción.

Como ejemplo de costos no asegurados se puede mencionar, entre otros, los siguientes: reparación, sustitución o puesta en orden del material, equipo u obra terminada, que resulta dañado por el accidente;

Teniendo en cuenta que el beneficio medio de las empresas constructoras de la UE se situaba en el 1,3% del volumen de negocio, resulta que el costo de los accidentes de trabajo era mayor que el doble de los beneficios del sector.

La proporción del costo de la prevención varía también con el tipo de empresa: así la cifra del 1,5 % del volumen de obra se refiere a una empresa promedio de edificación;

Esta información podrá, por ejemplo, referirse al registro de los reformados que hayan podido realizarse durante la ejecución de la obra, detallando cuál ha sido el procedimiento de construcción seguido y el criterio de diseño utilizado;

Convenio 119: Protección de maquinaria, 1963 Convenio 121: Prestaciones en caso de accidente de trabajo y enfermedad profesional, 1964 Convenio 127: Peso máximo de la carga que puede ser trasportada por un trabajador, 1967 Convenio 139: Cáncer profesional, 1974 Convenio 148: Medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977 Convenio 155: Seguridad y salud de los trabajadores, 1981

DAVIES and TEASDALE, D.N.1994 The cost to the British economy of work accidents and work-related ill – health (HSE, Londres)

Situación en Bolivia

Las condiciones de trabajo en la construcción constituyen un tema que muestra la precaria situación de los trabajadores como reflejo de la situación económica boliviana y su difícil proceso hacia la modernidad.

El desempleo y sobre todo el subempleo generados por la falta de fuentes de trabajo permanentes y por la migración interna originada en la región andina boliviana, contribuyen a que los empleadores del sector de la construcción no den la debida atención a las condiciones de trabajo ni a las medidas de prevención.

El proceso de modernización que Bolivia inició en 1985 ha modificado las estructuras sociales, políticas y económicas del país, que a la fecha se encuentra ante un sistema con predominio privado, en el que las instituciones reguladoras y normativas a cargo del Estado no asumen el rol para el que han sido creadas.

Estos cambios contribuyen a que las actividades económicas y en particular la de la construcción se desarrollen en escenarios donde la normativa y el cumplimiento de regulaciones existentes sean limitados, provocando la inseguridad en el trabajo y elevando los índices de inseguridad de los obreros de la construcción, quienes en la actualidad no tienen otra alternativa que asumir el riesgo cotidiano como parte de su oficio.

Es tiempo de proceder a una profunda reflexión para que el Estado asuma su rol normativo y exista una voluntad real por parte de los empleadores de encontrar en la mejora de las condiciones de trabajo una mayor rentabilidad y productividad, todo ello orientado a la necesaria protección del capital humano.

La actividad de la construcción en Bolivia se refiere en general a la construcción urbana, la construcción rural, la construcción y mantenimiento de carreteras, y la construcción en proyectos especiales, como el gasoducto hacia el Brasil y el túnel del proyecto Misicuni en Cochabamba.

La construcción urbana consiste en la construcción de viviendas, edificios, sistemas de distribución de agua, alcantarillado, energía eléctrica, gas, teléfono, obras viales como calles y avenidas, parques y otras obras de infraestructura urbana.

El sector de la construcción en Bolivia ha mantenido, durante los últimos cinco años, una tasa de crecimiento similar a la del Producto Interno Bruto nacional, habiendo concentrado su actividad en los departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz con aproximadamente el 70 por ciento de su valor (Cuadro 2).

De acuerdo al Estudio sobre empleo, productividad e ingresos, de Federico Martínez de Bujo (OIT, 1998), la Población Económicamente Activa (PEA), que en el año de 1990 era de 993.110 personas, pasó a 1.452.805 en 1996, lo que representa un crecimiento anual del 6,5 %, superior al crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), que fue de aproximadamente el 4% anual.

nas en 1996, creciendo a una tasa promedio anual del 7,4%, mostrando que el mercado urbano ha sido capaz de absorber la desocupación abierta, sobre todo a través de actividades como la construcción y el sector informal.

Un análisis preliminar sobre la productividad de la mano de obra muestra que el sector de la construcción tiene atraso tecnológico y niveles de baja capacitación de los empleados, siendo un importante reducto para el subempleo que se caracteriza por la contratación de personal sin calificación o preparación.

ha obligado a las fábricas (SOBOCE, FAN-CESA y COBOCE) a realizar inversiones destinadas a ampliar sus instalaciones y modernizar sus sistemas de producción: fue de 892.423 toneladas en 1996, cifra que, comparada con la producción de 560.446 toneladas en 1990, nos da un crecimiento anual del 5,8%.

Para llevar a cabo las obras, la empresa que ha ganado la licitación recurrirá a su propio personal y, como es habitual, a varios sub-contratistas, que pueden ser empresas especializadas o trabajadores independientes.

El financiamiento destinado a la construcción de viviendas para la población de recursos limitados se ha realizado, hasta mediados de 1998, a través del Fondo de Vivienda Social (FONVIS), con los aportes de los trabajadores de las instituciones y empresas que están dentro del sistema de seguridad y

La Ley de Concesiones de Obras Públicas (Ley 1874), del 22 de junio de 1998, es el instrumento legal que permite que empresas privadas puedan invertir en construcción, rehabilitación y administración de facilidades de transporte (carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, puertos, etc.).

El Instituto de Resistencia de Materiales: es un organismo que depende de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Mayor de San Andrés, y cuenta con los equipos e instalaciones adecuados al estudio y pruebas de los materiales de construcción con fines académicos, de investigación y de servicio a terceros.

El Instituto Boliviano del Cemento y el Hormigón (IBCH): es una entidad privada que asocia principalmente a los fabricantes de cemento del país, entre cuyos objetivos figura el de informar, capacitar y difundir los avances técnicos que se realizan en los materiales de construcción, especialmente en el cemento.

Esta migración puede ser permanente o temporal y se realiza no sólo hacia los centros urbanos de Bolivia sino también hacia la Argentina, y en especial a Buenos Aires, ciudad donde la mano de obra boliviana está acreditada.

El Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE) señala que la mayor parte de los inmigrantes bolivianos radicados en la Argentina integran fundamentalmente corrientes de trabajadores obreros y artesanos (50%), trabajadores agrícolas (22,3%), profesionales técnicos (4,1%) y servicios personales (9.0%)1.

La seguridad y salud del trabajador en la construcción constituye un tema de preocupación al que se le ha venido dando soluciones parciales y limitadas, que no concluyen en una verdadera política nacional al respecto.

Actualmente en las obras grandes como la construcción de carreteras, obras especiales y edificios, se delimita el área de la obra y se utilizan sistemas de protección contra la caída de materiales (mallas), sistemas mecánicos

lo largo de los últimos dos años, con la cooperación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se inició el proyecto de Diálogo Social tripartito, con la finalidad de crear e incentivar los mecanismos que permitan abordar los temas relacionados con la problemática de las relaciones laborales en general, las reformas a la legislación laboral y la reconversión y capacitación laboral en particular.

En el campo de la negociación, se solicita asistencia técnica y apoyo mediante seminarios, talleres y/o grupos de trabajo sobre las siguientes materias:

En ese sentido, se abre una excelente posibilidad para abordar temas como el de la negociación colectiva y los contratos colectivos de trabajo, que ponen en vigencia el rol de los sindicatos y de las empresas.

Los sindicatos y las organizaciones de empleadores están llamados a construir los me-canismos necesarios para abordar en forma responsable los temas que permitirán a las em-presas lograr los niveles de productividad de-seados, en un clima de concertación y de mutuo entendimiento.
La actual situación de las empresas ante los retos de la competitividad y las nuevas tec-nologías exige un mayor involucramiento de los trabajadores, que se refleje en la mayor eficien-cia, calidad y competitividad.
Por su parte, a los empleadores les corresponderá garantizar mejo-res condiciones de trabajo, remuneraciones jus-tas, sistemas de capacitación y adecuación tec-nológica, para poder lograr los niveles de pro-ductividad deseados.
En este marco, el tema de la seguridad y salud en el trabajo cuenta con un espacio para la discusión, para arribar, mediante la negociación, a planteamientos y políticas para cada empresa y para cada trabajador.
Las políticas de seguridad y salud en el trabajo sólo serán posibles con una activa parti-cipación de los trabajadores y los empleadores, bien sea a través de la formación de los comités mixtos, ya sea a través de los acuerdos que se obtengan en la negociación colectiva.
Los acuerdos que se obtengan podrán ser elevados a las organizaciones superiores, cáma-ras, federaciones y confederaciones para que gestionen campañas, cursos y asistencia técnica y jurídica orientados a la creación y mejora-miento de las condiciones de higiene y seguri-dad en el trabajo, en el sector de la construcción.
Esta ley fue comple-tada en 1927 con el decreto que se refería a los medios para prevenir los accidentes de trabajo, obligando a los establecimientos de la minería, industria, construcción y energía a remitir toda la información sobre las acciones tomadas para prevenir accidentes de trabajo y mejorar las con-diciones de bienestar del trabajador, y sobre la disponibilidad de postas sanitarias, baños y ser-vicios higiénicos.
fines de los años 30, el gobierno convo-có a una Asamblea Constituyente que elaboró la nueva Constitución del Estado, que incorporó los elementos de la problemática sociolaboral e indicó que el Estado proporcionará protección obligatoria para accidentes, enfermedades, ce-sación de trabajo, maternidad, horas de trabajo y beneficios de salud.
En 1943 se dictó el Decreto Reglamentario de la LGT, donde se establece una serie de disposi-ciones referidas a la asistencia médica, medidas de prevención social, riesgos profesionales, gra-dos de incapacidad e indemnizaciones, prime-ros auxilios y seguro social obligatorio.
dad, solidaridad y unidad de gestión, en diciem-bre de 1954, y quedó sancionada en el Código de Seguridad Social, donde se consignan ocho de las nueve contingencias recomendadas por el convenio 102 de la OIT, relativo a la norma mínima de la seguridad social: enfermedad, ma-ternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez, muerte, asignaciones familiares y vivienda de interés social.
Durante el período 1971-1977 se produjo un importante avance en lo referido a la creación de los Fondos Complementarios, que otorgan prestaciones complementarias en los seguros de vejez, invalidez, muerte y riesgos profesionales.
Una de las recomendaciones del infor-me de la misión multidisciplinaria OIT – PIACT, realizada en 1977 al país, fue la nece-sidad de actualizar la legislación laboral, y la de elaborar la Ley General de Higiene, Salud Ocupacional y Bienestar de los Trabajadores (LGHSOB), que sería promulgada en agosto de 1979.
Los estudios y conclusiones del semina-rio fueron el punto de partida para impulsar un proceso de transformación en las condiciones y medio ambiente de trabajo, encarándose se-riamente esta problemática e implementando una nueva política para rescatar las reinvindi-caciones del movimiento obrero y popular.
Estas medidas se reflejaron en el Sistema de Seguri-dad Social mediante la aprobación de la Ley 0944 de abril de 1987, que modifica la estructu-ra orgánica de las instituciones de seguridad social al separar la administración del régimen de corto plazo de la administración del régimen de largo plazo.
La Ley de Pensiones se orienta en lo fundamental a buscar la sostenibilidad del siste-ma de seguridad social y a generar ahorro inter-no para la economía que se traducirá en el incre-mento del financiamiento disponible para la trans-formación productiva y la creación de empleo.
La cobertura de las rentas por riesgo pro-fesional y común pasará del sistema de Pensio-nes al sistema de Seguros y será calificada de acuerdo al Manual de Normas de Evaluación y Calificación del Grado de Invalidez, aprobado el 15 de septiembre de 1998.
Las disposiciones legales que norman la seguridad y salud en el trabajo facultan a los organismos correspondientes a realizar las ins-pecciones a fin de precautelar la vida y la salud de los trabajadores y en especial de los trabaja-dores de la construcción.
Las inspeccio-nes de carácter extraordinario tienen el fin espe-cífico para determinar el riesgo en el trabajo de un sector, un área de trabajo, equipo o maquina-ria, o la investigación de un siniestro.
Las limitaciones en personal (inspectores) y nivel de calificación hacen que la labor de inspección sea limitada y poco significativa frente al número de empresas en general y de empre-sas de la construcción en particular.
El tema de la inspección de las condicio-nes de seguridad y salud en el trabajo debería ser objeto de especial atención en los programas de cooperación técnica internacional, pues cons-tituye una parte fundamental del Sistema Nacio-nal de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Finalmente, a las limitaciones de la ins-pección hay que añadir la falta de información sobre los accidentes de trabajo y las enfermeda-des profesionales, que dificulta el establecimiento de políticas específicas, y también la evaluación de los adelantos que en materia de seguridad y salud en el trabajo pudieran producirse.
En la actualidad, la capacitación y edu-cación sobre la seguridad y salud en el trabajo en general, y en la construcción en especial, no es un tema de interés de las universidades ni de los centros de formación técnicos.
El tema de seguridad en el trabajo no ha sido de interés para las organizaciones sindica-les ni para las organizaciones de empleadores, a diferencia de temas como la protección del medio ambiente o la competitividad.
Bolivia ha iniciado en el último quinque-nio una reforma educativa que le permitiría in-troducir la temática de las condiciones de tra-bajo a nivel escolar, para formar una concien-cia temprana sobre esta temática que, junto a la de medio ambiente, permitiría una enseñanza con criterios de preservación de los recursos humanos.
Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen un tema en común para lle-gar a un acuerdo que les permita mejorar las con-diciones de trabajo y con ello elevar los niveles de productividad del sector de la construcción.
Sin embargo, existen instancias representadas por las federaciones de los trabajadores de la construc-ción y la Cámara Nacional de la Construcción que pueden asumir esta responsabilidad en el marco del Diálogo Social y arribar a convenios colectivos que consideren este importante tema.
Los proyectos de construcción y los con-tratos de ejecución de obras son licitados en su mayor parte por el sector estatal y, en la mayoría de los casos, son realizados con financiamiento de organismos internacionales.
La preocupación del gobierno, de los trabajadores y de los empleadores debería orientarse a que los pliegos de licitación para los proyectos y para la construcción de obras incorporen especificaciones en materia de se-guridad en el trabajo, integrándose de esta for-ma el tema de la SST dentro del conjunto del proyecto, y asumiéndose sus especificaciones técnicas y su presupuesto en la fase de cons-trucción de la obra.
El concepto de flexibiliza-ción laboral, tal como se lo está utilizando, es una amenaza para que los trabajadores pierdan la protección de la LGT, se eliminen los dere-chos laborales, y los trabajadores se vean obli-gados a participar en un mercado laboral abierto y sin otro fin que la productividad basada en salarios bajos, sistemas de contratación tempo-rales y mínimas condiciones de trabajo.
Las transformaciones socioeconómicas que se están llevando a cabo en Bolivia están afectan-do a las instituciones y a las organizaciones, las que están buscando sus nuevos y renovados roles en las condiciones del desarrollo económico, orien-tados por la inserción del país en la globalización.
Instituciones importantes como el Minis-terio de Trabajo y los instrumentos legales que regulan las relaciones labores como la Ley General del Trabajo están sometidos a revisión por instituciones internas y organismos interna-cionales que solicitan adaptar la normativa labo-ral a las nuevas condiciones de la producción.
pesar de que la seguridad y salud en el trabajo cuente con una legislación y una norma-tiva importante, el cumplimiento de estas dispo-siciones es limitado, y faltan políticas claras que garanticen a los trabajadores su seguridad y bienestar.
En el marco del Diálogo Social y el acuer-do que al respecto ha sido firmado entre los representantes del gobierno, los empleadores y los trabajadores, es necesario impulsar, con el apoyo de las organizaciones internacionales y en especial de la OIT, el cumplimiento de los acuerdos respecto a la capacitación y negocia-ción en seguridad e higiene en el trabajo.
Por otra parte, y reflejando el espíritu de este acuerdo, se deberá inducir a la formación de los comités mixtos en las empresas de cons-trucción, para que estos comités constituyan los núcleos de la prevención, capacitación y cum-plimiento de las normas de higiene y salud ocu-pacional en las obras y en las empresas.
La capacitación sobre seguridad y salud en el trabajo deberá estar a cargo de expertos, apo-yados en instituciones y gremios como las cáma-ras departamentales de la construcción, institu-ciones especializadas y organizaciones no gu-bernamentales;
En la capacitación es importante considerar el rol que juegan las universidades públicas y privadas, y la necesidad de organizar seminarios y cursos de especialización acreditados, sobre la sa-lud y la seguridad en los trabajos de construcción.
La situación del trabajador de la construc-ción está caracterizada por bajos ingresos, escasas oportunidades de elevar su nivel de conocimiento, y creciente falta de oportunidad para conseguir otro empleo más seguro y rentable.
A pesar de no tener esta-dísticas confiables, son evidentes muchas de las deficiencias en materia de salud y seguridad que generalmente producen un alto número de le-siones, muertes y deterioro de las condiciones de la salud en relación con el trabajo.
Las características de la población traba-jadora del sector, la gran variación de la activi-dad según los ciclos de contracción y expan-sión, la diversidad de actividades de alto riesgo a las cuales se enfrentan los trabajadores en cada etapa del proceso productivo, la variedad del tipo de obra, la limitación de acceso a la seguridad social y los contrastes con relación al uso de la tecnología son factores que hacen difícil la implementación de un modelo de segu-ridad y salud en el trabajo para el sector.
Este porcentaje varía año tras año y depende de la demanda de edificaciones de vivienda o construcción de obras civiles de infraestructura que existan en determinado momento.
El gobierno, las instituciones a las cuales se ha delegado la responsabilidad para la admi-nistración de los riesgos, los empleadores y los trabajadores, las asociaciones gremiales y los institutos descentralizados como el SENA de-ben entender la gran responsabilidad que tienen en la formulación de propuestas que garanticen la seguridad y salud de la población trabajadora.
Estas propuestas deben comprender, entre otras cosas, la reglamentación requerida y su puesta en marcha, de tal forma que se establezca una sinergia entre la seguridad, la productividad y la educación de la población trabajadora.
La empresa privada ha adelantado expe-riencias importantes en el sector formal, en las cuales se encuentran programas estructurados desde hace varios años con resultados que de-muestran grandes logros en relación con la se-
En el sector infor-mal la intervención ha sido muy pobre: existen pocas experiencias documentadas, y la escasez de información lleva a un desconocimiento de la situación real frente al tema.
El presente informe recoge los aspectos más importantes que ilustran la situación de la seguridad y salud en el sector de la construcción en Colombia, y que deberán servir como diag-nóstico para la formulación de propuestas.
Después de describir las características generales del sector, hace referencia al Sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo y a la reglamentación existente, ocupándose seguida-mente de las condiciones y gestión de la salud y seguridad en las empresas y las obras, para finalmente presentar algunas conclusiones y re-comendaciones que buscan la participación de los diferentes actores en el país.
La información contenida en el presente estudio ha sido tomada de fuentes como el DANE, la Cámara Colombiana de la Construc-ción (Camacol), el Banco de la República, tesis de grado, y entrevistas realizadas a empleado-res, trabajadores, profesionales del área de la salud ocupacional, expertos en seguridad de la construcción, y algunas asociaciones.
Un especial reconocimiento merecen los profesionales que han trabajado en los progra-mas de salud ocupacional en la construcción y que han colaborado con este estudio: en particu-lar, por su valiosa contribución, el señor Juan Fernando Mejía, Administrador de empresas, especialista en Gerencia de la Salud Ocupacio-nal.
Adicionalmen-te, es importante considerar las empresas que se relacionan en forma indirecta con la cons-trucción, tales como las de fabricación de por-celana sanitaria, las ladrilleras, las cementeras, las de terminados en madera, las de pinturas, las de acero, etc.
El comportamiento del sector de la cons-trucción presenta ciclos de expansión y con-tracción relacionados directamente, entre otros factores, con la demanda del producto, las ta-sas de interés del mercado financiero, la dispo-nibilidad de recursos financieros, y las políti-cas que pone en ejecución el gobierno de tur-no, las que generalmente responden al estímu-lo para la generación de empleo.
Las em-presas constructoras, de acuerdo con el ciclo, crecen o se contraen, perdiéndose la continui-dad de las personas que laboran en ellas y, por lo tanto, la continuidad en los esfuerzos por el desarrollo en el área de la seguridad y salud en el trabajo.
Her-nando José Gómez Restrepo, presidente de Camacol, para evitar los ciclos fuertes en la construcción no sólo se requiere de una políti-ca macroeconómica estable, sino también de empresas que tengan la capacidad de mantener niveles de producción crecientes, adopten tec-nologías que disminuyan costos y aumenten la productividad, y una estructura administrativa y financiera que permita afrontar los vaivenes del sector.
sin embargo la recesión y la compleja situación del UPAC ha llevado a que en este momento se presente una mayor actividad en la construcción de obras civiles de infraestructura, representa-das por proyectos de mantenimiento y construc-ción de vías, obras para la generación de ener-gía y proyectos de comunicaciones.
Otros indicadores de construcción mues-tran que los despachos de cemento gris en el primer semestre de 1998 fueron del orden de 522 mil toneladas, con un crecimiento negativo respecto del año anterior, lo cual se esperaba.
La actividad edificadora a octubre de 1997, según el censo de obras del DANE, mos-tró una relación entre obras en proceso y obras paralizadas de 3:1 (7.5 millones de m2 en cons-trucción y 2.3 millones de m 2 inactivos).
Esto es importante con relación a la seguridad en las obras, ya que las condiciones de organización, orden, aseo y control de algunos factores de riesgo para las obras que se inician nuevamente son deficientes, y los recursos más limitados.
reactivación económica que incluían una meta de construcción de 800.000 viviendas para el presente cuatrienio, a través de una partida del fondo para la paz, y el aumento de 5% a 10% de los fondos que destinan los municipios a los Fondos de Vivienda de Interés Social (Fovis).
Con esta iniciativa se buscaba generar 500 mil empleos y se esperaba que la inversión fuera del orden de 2.5 billones de pesos para los próxi-mos cuatro años.
En la construcción de obras civiles de infraestructura, la dinámica de la inversión está determinada fundamentalmente por el sector de las comunicaciones, el sector energético, y de infraestructura vial y transporte.
La estabilidad empresarial con relación a este tipo de proyectos depende en un alto porcentaje de los planes y programas de infraestructura que el Estado quiera ejecutar en un momento dado.
Dentro de los proyectos futuros en Co-lombia se pueden citar los siguientes: la malla vial del Valle del Cauca, donde se proyecta construir 533 Km nuevos de calzada, y realizar el mantenimiento y la rehabilitación de 790 Km, con una inversión aproximada de US$ 300 mi-llones;
por Camacol en las ciudades de Bogotá, Mede-llín, Cali y Barranquilla en 1996, muestra que el 62% de las empresas empleaban menos de 50 trabajadores, el 19% entre 51 y 100, el 14% entre 101 y 300, y sólo el 5% empleaba más de 300 trabajadores.
En los períodos de mayor actividad del sector, la planta de trabajadores de una empresa constructora está compuesta por un 15% de personal administrativo y un 85% de obreros de la construcción, mientras que en pe-ríodos de recesión, en los cuales la necesidad de mano de obra es menor, el personal administra-tivo puede representar hasta el 78%4.
El sector tiene particularidades que deter-minan la gran facilidad con la cual se crean o desaparecen empresas, que entran y salen del mercado de edificaciones de acuerdo con la situación del sector.
Esta es una razón importante por la cual el desarrollo de la salud y seguridad en el trabajo es tan pobre, pues no se mantiene la continuidad de los programas, y quienes dirigen estos pro-yectos no ven la necesidad de realizar una inver-sión importante en el área.
En relación con la contratación y sub-contratación, las empresas promotoras de pro-yectos y constructoras utilizan mano de obra suministrada por contratistas, quienes a su vez subcontratan al personal para la realización de las labores específicas de acuerdo con las dife-rentes etapas y fases de las obras.
Esta pobla-ción de contratistas y subcontratistas pertenece, en una alta proporción, al sector informal y, por eso, acepta condiciones de contratación que no reúnen los requisitos mínimos legales y trabajan bajo condiciones de salud y seguridad deficien-
Los subcon-tratistas, por estar dentro del sector informal de la economía (y en Colombia esta modalidad alcanza el 57% del trabajo en la construcción 5), no cuentan con una estructura administrativa definida, no gozan de la vinculación laboral que incluye las prestaciones legales, entre las que se encuentra la seguridad social, y no pueden ser controlados por las entidades reguladoras del Sistema General de Riesgos, pues no es posible vincularlos al mismo.
El desconocimiento de las condiciones de seguridad y salud en esta pobla-ción es muy grande y, por tanto, la situación de las mismas en el trabajo puede presentar un panorama peor que el descrito para el sector.
El SENA dirige actualmente un programa de formación orientado hacia la construcción de vivienda en los barrios marginales, a través del trabajo comunitario, denominado plan de auto-construcción, mediante el cual se cumplen dos objetivos primordiales: la solución de vivienda para los estratos de menores recursos, y la capa-citación.
Para este grupo de trabajadores, las condiciones de salud y seguridad son aún más precarias, las acciones para la prevención de riesgos ocupacionales fundamentalmente depen-den de la autogestión, y ésta se ve limitada por los escasos recursos y la escasa formación que poseen en el tema.
La mayor actividad edificadora se con-centra de manera importante en las grandes ciudades, y es así como en las tres urbes mayo-res del país se adelanta más del 60% de la actividad edificadora.
El trabajo se ofrece al personal menos calificado, aun cuando esta situación parece estarse modificando, de acuer-do con un estudio realizado por el Ministerio del Trabajo en la ciudad de Medellín, en el cual se observa un incremento en la propor-ción de mano de obra calificada vinculada al sector de la construcción.
Aunque en los últimos tres años, en Co-lombia, la generación de puestos de trabajo en el sector de la construcción cayó, éste sigue siendo importante por el volumen de empleo que genera.
En el país hay un gran desconocimiento sobre este grupo de per-sonas, no sólo en cuanto al número de trabaja-dores del sector, sino también sobre sus condi-ciones sociales, económicas y relacionadas con la cobertura en salud y riesgos profesionales.
Sin embargo, esta situación puede variar en empre-sas de gran tamaño, donde las condiciones de estabilidad laboral hacen aumentar el promedio de manera importante, como puede verse en un estudio realizado en la empresa Conconcreto, donde se encontró que la distribución por edad del personal fue la siguiente: 18 a 25 años, 15%;
En el estudio sobre oferta y demanda de empleo en el sector constructor en Medellín, se hace referencia a un estudio nacional realizado en 19947, en el cual se encontró que el 4,89% de los obreros contratados durante ese año estaba compuesto por personas sin educación, el 25,1% tenía primaria incompleta, el 28,5% primaria completa, mientras el mayor volumen de obre-ros, el 32,7%, tenía secundaria incompleta.
Es probable que los resultados del sector infor-mal, que, como ya se dijo, comprende un núme-ro grande de los trabajadores del sector, mues-tren resultados diferentes, con un nivel de esco-laridad mucho menor.
Así pueden encon-trarse cuatro categorías: directores de obra y residentes, responsables de la labor administra-tiva y, por lo general, líderes de la salud y seguridad en el trabajo;
y, por último, los oficiales, que se especializan en la-bores como mampostería, pintura, etc., y que, junto con los ayudantes, tienen una mayor ex-posición a los riesgos de trabajo, ya que son quienes realizan las labores directamente.
Los oficiales de construcción tienen a su cargo el oficio más pesado, reciben una remu-neración promedio menor y adicionalmente, en un porcentaje muy alto, provienen de barrios marginados (85% viven en estratos socioeconó-micos 1 y 2, los más deprimidos dentro de una clasificación de 1-6).
Presentan una situación de estabilidad laboral diferente a la de los otros oficios, demostrada por un 43% de empleos temporales para ellos, comparado con un 2,73% para el personal administrativo (directores de obra, residentes, auxiliares de obra).
En el país los trabajadores de la construc-ción pueden vincularse mediante cinco tipos de contratos, reglamentados en el Régimen Labo-ral Colombiano: el contrato a término de obra, cuya vigencia está determinada por la labor en-comendada;
el contrato con duración inferior a un mes (acci-dental o transitorio), el cual se establece fre-cuentemente en la construcción de carreteras o trabajos de construcción en áreas rurales con un proceso constructivo inferior a un mes, así como en obras civiles de infraestructura, especialmen-te en los grandes proyectos por fuera de las zonas urbanas en los cuales, para suplir la mano de obra, se recurre a las personas que viven en el campo;
por último, la contratación verbal , que es la que con mayor frecuencia se presenta en el medio, y que se realiza básicamente en el ámbito de los subcontratistas cuando requieren vincular personal o mano de obra para un deter-minado proceso de construcción.
Este último tipo de contrato tiene, en Colombia, características que vale la pena re-saltar: los subcontratistas, cuando necesitan mano de obra específica para algún proceso, se dirigen a sitios de la ciudad en los cuales en-cuentran obreros de la construcción esperando ser contratados.
En Colombia, las modalidades de salario en el sector de la construcción se podrían defi-nir de la siguiente manera: por unidad de tiem-po, mediante la cual se establece un precio por hora, día, semana, quincena o mes (en la cons-trucción de carreteras y obras rurales, el salario para los campesinos que se vinculan se deno-mina jornal cuando se pacta por días, asignán-doseles un pago diario en pesos);
a destajo o por unidad de obra, que consiste en pagar cierta cantidad por cada pieza o unidad proce-sada o fabricada por el trabajador (los trabaja-dores de la construcción los denominan “al contrato”, y en ella el trabajador no está obli-gado a cumplir la jornada ordinaria estableci-da);
por tarea, mediante la cual el trabajador se compromete a realizar una determinada canti-dad de obra y el empleador a pagar una deter-minada suma en dinero (este tipo de salario se utiliza mucho cuando se requiere acelerar la obra para cumplir con la programación del proyecto y con los plazos de entrega).
Con la creación de este sistema se le dio igualmente vida a un nuevo tipo de intermedia-rios financieros: las corporaciones de ahorro y vivienda, que fueron autorizadas a captar recur-sos del público para dirigirlos primordialmente a la construcción, adquisición y mejoramiento de las unidades de habitación.
El programa de formación está dirigido a personas que desconocen el oficio (personal sin experiencia) y a aquellas que laboran en un área afín a la seleccionada (personal con experiencia).
Estos cursos incluyen una formación bá-sica en seguridad y salud, que cubre temas como los derechos dentro de la seguridad social en el país y las normas básicas de higiene y seguridad en las obras de construcción.
De acuerdo con el Artículo 120 del Có-digo Sustantivo del Trabajo, todos los emplea-dores están en la obligación de contratar un número de aprendices en proporción a la canti-dad de trabajadores, con el fin de darles una capacitación que les permita desarrollar con
Los empleadores, ya sean contratistas o subcontratistas, deben pagar al Servicio Nacio-nal de Aprendizaje (SENA) un aporte del 2% mensual y un aporte extra al Fondo Nacional para la Formación Profesional de la Industria de la Construcción (FIC), creado mediante el de-creto 2375 de 1974, a cargo de los empleadores del sector, administrado por el SENA y asesora-do por Camacol.
Para financiar el Fondo, se decretó una contribución a cargo de los emplea-dores, la cual consiste en un salario mínimo por cada cuarenta (40) trabajadores que laboren en la obra bajo su responsabilidad y, proporcional-mente, por fracción de 40, pagado directamente a la tesorería del SENA.
La relación entre el sector de la construc-ción y el SENA tuvo un impulso trascendental cuando se estableció el convenio Camacol-SENA, que no sólo hizo partícipes directos a los constructores en las tareas de la capacitación, sino que con su aporte se adelantaron algunos estudios que mejoraron el conocimiento sobre el funcionamiento del sector edificador y su demanda de mano de obra.
Camacol asumió como iniciativa gremial el liderazgo de la elaboración y publicación de una cartilla con el propósito de educar a los trabajadores, constructores, contratistas y sub-contratistas sobre los derechos que la ley les otorga en cuanto a seguridad social.10  
Son las entidades encargadas de pagar el subsidio familiar en dinero, en especie y en servicios complementarios de salud, educación, crédito, vivienda y recreación a todos los traba-jadores beneficiarios de esta prestación social.
Únicamente los trabajadores que se encuentran vinculados mediante contrato a tér-mino definido gozan de este beneficio, ya que otras modalidades de contratación no lo con-templan o, por el alto nivel de rotación, no alcanzan a beneficiarse del mismo.
El movimiento sindical del sector no es muy grande, comparado con otros sectores, pro-bablemente por la presencia en la construcción de gran número de trabajadores que laboran por cuenta propia y que no pertenecen a una indus-tria organizada.
La misión del sindicato es mejorar la situación socioeconómica del trabajador de la construcción, por medio de servicios que presta a sus afilados, como asesoría legal, negociación en la convención colectiva, asesoría en auto-construcción, servicios de odontología, etc.
tos, para conformar una veeduría con el fin de evitar que las constructoras y los contratistas evadan los derechos de los trabajadores como son las afiliaciones a la seguridad social y el pago de las prestaciones económicas.
Existe una mayor participación de los sin-dicatos en el tema de la seguridad social en Colombia, pues participan como miembros acti-vos de los Comités Paritarios de Salud Ocupa-cional y promueven jornadas de formación en el tema de riesgos profesionales.
Ambas han promovido en el país el desarrollo del sector de la construcción y han realizado estudios importantes como, por ejem-plo, el estudio de la oferta y demanda de empleo en el sector de la construcción en Medellín.
La internacionalización del sector de la construcción ha generado en el país un fenó-meno de desarrollo de la seguridad en el mis-mo, y esto a su vez ha llevado a que se presen-ten diferencias muy grandes en el medio: las empresas internacionales, dentro de sus proce-
sos de contratación, incluyen cláusulas sobre seguridad y salud en el trabajo que obligan a los contratistas y subcontratistas a cumplir con una serie de normas de seguridad, sistemas de contratación y afiliación a la seguridad social y uso de elementos de protección personal.
El Consejo Nacional de Sa-lud Ocupacional y los Comités nacional y sec-cionales de salud ocupacional son instancias con las que cuenta el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para recibir asesoría y pro-puestas de estrategias y normas orientadas a mejorar las condiciones de trabajo en materia de
El gobierno, con el objetivo de reglamen-tar el tema de la seguridad y salud en el trabajo, se ha esforzado por establecer las normas y parámetros para el adecuado funcionamiento de los programas preventivos en los sitios de traba-jo;
sin embargo, existe una gran limitación en la estructura del Ministerio de Trabajo, entidad que tiene a su cargo esta responsabilidad, dando como resultado que el seguimiento no sea el adecuado, y que su implementación sea sólo parcial.
Código Sustantivo del Trabajo , que establece normas importantes sobre la salud y seguridad como son la obligación de elaborar un regla-mento de trabajo que cubra, entre otros aspec-tos, el trabajo en horas extras, el trabajo noc-turno, los días de descanso, el salario mínimo, el control de riesgos y la prestación de prime-ros auxilios en caso de accidente, el suministro obligatorio de vestido y calzado, y la suspen-sión de trabajo por lluvia sin dar lugar a reduc-ción de salario y sin que el trabajador tenga que compensar el tiempo.
El Decreto 614 de 1984, en el cual se esta-blece que los programas de salud ocupa-cional deben realizarse en todo lugar de trabajo, y que su organización y funciona-miento deben ser permanentes, así como garantizar que los recursos y las activida-des realizadas estén en relación con el ries-go ocupacional y el número de trabajado-res.
La Resolución 02013 de 1986 del Ministe-rio del Trabajo y Seguridad Social, la cual regula los comités paritarios de salud ocu-pacional y obliga a las empresas mayores de 10 trabajadores a conformarlos y a de-finir el número de representantes según el tamaño de la empresa.
La experiencia de-muestra que el trabajo de estos comités es importante en la medida en que las empre-sas y su administración les confieran las responsabilidades necesarias para la reali-zación de trabajos de prevención, pues, al tener funciones definidas, asumen el lide-razgo en las acciones destinadas a garanti-zar la seguridad y salud en el trabajo.
y consigna las normas técnicas en lo referente a andamios, escaleras, herramientas manuales, trabajo en altura, pro-tección al público, uso de explosivos, vibracio-nes, ruido, diseño ergonómico, conformación de comités paritarios, equipo de protección per-sonal e instrucción en primeros auxilios.
El empresario es quien debe mantener el lugar de trabajo en óptimas condiciones de higiene y seguridad, y definir medidas tendientes al con-trol de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
La transfor-mación más notoria es el paso de un sistema de monopolio prestado por una institución guber-namental, el Instituto de los Seguros Sociales, a uno abierto a la competencia, en el cual partici-pan entidades privadas, mixtas o públicas que ofrecen sus servicios y compiten por la afilia-ción de las empresas, bajo condiciones regula-das de servicios que pueden ofrecer y de distri-bución de los aportes.
y fijar las prestaciones de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones económicas por incapacidad tem-poral, permanente parcial o invalidez a que haya lugar frente a las contingencias de accidente de trabajo y enfermedad profesional.
Hasta el momento, el sistema no ha logra-do la ampliación de la cobertura para la pobla-ción económicamente activa no protegida en el país, como son los trabajadores independientes y quienes laboran bajo modalidades de trabajo en aumento, como es el caso del de la contrata-ción de servicios.
Los afiliados obligados al sistema son to-dos los trabajadores dependientes vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, así como los estudiantes que ejecuten labores que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución.
La administración del SGRP está bajo la responsabilidad de las Administradoras de Ries-gos Profesionales (ARP), instituciones regula-das por la Superintendencia Bancaria, las cua-les, además de recaudar las cotizaciones y pagar las prestaciones económicas y asistenciales, tie-nen el deber de realizar actividades de promo-ción y prevención con sus afiliados.
El Seguro So-cial, de carácter público, sigue siendo la ARP con la mayor proporción de empresas y de tra-bajadores afiliados, y tiene la responsabilidad de atender la mayor proporción de empresas pequeñas o de mayor riesgo, como es el caso de los subcontratistas del sector de la construcción.
La proporción que debe pagarse depende de la actividad económi-ca principal que realice la empresa, y para tal fin se definen cinco clases de riesgo, siendo I el grado menor y V el mayor.
En este momento la cotización corresponde al 6,96% de la nómina promedio mensual, monto que en el futuro podrá modificarse en un rango desde el 3,219%, como valor mínimo, hasta el 8,7%, como valor máximo.
Dado que a la fecha no es posible modifi-car el monto del valor de la cotización, todas las empresas que se encuentran en una misma clase de riesgo, sin importar el desarrollo de sus acti-vidades preventivas ni el índice de accidentali-dad, cotizan en el valor inicial de la clase de riesgo (en el caso del sector de la construcción, el 6,96% de la nomina mensual).
Las ARP están obligadas a distribuir de la siguiente manera las cotizaciones recauda-das en el sistema: el 1% debe entregarse al Fondo de Riesgos Profesionales, manejado por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, y que tiene por objeto realizar investigaciones y estudios;
y el 94% restante deberá ser administrado por la ARP para cubrir los costos de las prestaciones económicas y asistenciales, así como para actividades de prevención y con-trol de riesgos profesionales para las empresas afiliadas, y para sufragar sus costos de admi-nistración.
La retribución a las empresas afilia-das a las administradoras de riesgos se ha con-vertido en un problema serio para el sistema, ya que en la búsqueda de afiliados se presentan situaciones de competencia desleal entre las ARP, lo cual limita el desarrollo, desplaza res-ponsabilidades y retarda los resultados que, para la fecha, podrían ser mejores.
La Cámara Colombiana de la Construc-ción es una de las agremiaciones entre las cua-les se elige el representante de los empleadores al Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, órgano cuya responsabilidad es la de dirigir e integrar el SGRP, así como asesorar al gobier-no sobre las políticas y estrategias para que el sistema funcione adecuadamente.
Varias de las publicaciones existentes tienen como objetivo primordial informar al trabajador de la construcción sobre los derechos que tiene en la seguridad social (La seguridad social del traba-jador de la construcción – Sena, Camacol).
El Instituto Colombiano de Normas Téc-nicas (ICONTEC), a través de los comités téc-nicos – organismos encargados de realizar el estudio de las normas y que están integrados por representantes del gobierno nacional y so-cios–, ha emitido las normas técnicas para el sector, las mismas que están sujetas a perma-nente revisión, con el objeto de que respondan en todo momento a las necesidades y exigen-cias del progreso tecnológico.
En Colombia, las principales universida-des (ubicadas en las ciudades grandes) ofrecen un total de 40 programas en Salud Ocupacional: 10 de ellos son programas de pregrado, 29 son especializaciones y uno es maestría.
Como se explicó anteriormente, esto ha frenado el desarrollo de los programas preventi-vos, ya que su ejecución se mide en términos de retribución económica, y no de asesoría efectiva según la necesidad real.
En Colombia, los riesgos laborales en el sector de la construcción tienen características especiales, que inciden significativamente en la salud y seguridad en el trabajo, y que están rela-cionadas con factores como las diferentes etapas de la obra, el trabajo a la intemperie, la alta rota-ción de los trabajadores, la diversidad de oficios, las condiciones de temporalidad y las tareas de alto riesgo asociadas.
Esta última es la razón por la cual el sector de la construcción se encuentra clasificado en el sistema general de riesgos como clase V, que comprende las actividades de mayor riesgo y de mayor tasa de cotización al sistema.
Los servicios sanitarios, por disposición contemplada en la Resolución 02400 de 1979, son obligatorios para todos los establecimientos de trabajo (a excepción de las empresas mine-ras, canteras y demás actividades extractivas) en donde exista alcantarillado público.
En las obras, el contratista deberá proporcionar estos servicios, suministrar agua potable en una pro-porción de un sistema de agua por cada cin-cuenta (50) trabajadores, así como ofrecer am-bientes especiales donde los trabajadores pue-dan cambiarse la ropa.
Con la reforma de la seguridad social y el advenimiento del Sistema General de Riesgos Profesionales, el reporte de los acci-dentes de trabajo ha mejorado, pero, a pesar de esto, no existe un sistema único de información nacional, y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a la fecha, después de 4 años de estable-
En muchas ocasiones éstos son asumi-dos por el Sistema de Salud o por pólizas espe-cialmente suscritas, las cuales sólo cubren la atención médica hasta un determinado tope y no comprenden las prestaciones económicas a las que da lugar el accidente.
La Federación de Aseguradores Colom-bianos (Fasecolda), en su informe de accidenta-lidad para 1996, presenta algunas cifras de to-das las administradoras de riesgos profesionales en el país para los diferentes sectores, como se muestra en la tabla 2.
Es importante tener en cuenta que estos datos corresponden solamente a los trabajado-res afiliados al sistema general de riesgos profe-sionales, y que, como ya señalamos, el sector de la construcción tiene una proporción muy alta de trabajadores fuera de él, a diferencia de la industria manufacturera.
El Seguro Social, en uno de sus estudios, reporta las siguientes cifras en algunas de sus seccionales: en el departamento de Risaralda, para el año de 1996, la letalidad por accidente de trabajo fue de 7.3 por mil (35 accidentes mortales, sobre un total de 4.800 accidentes).
Esta información corres-ponde a empresas constructoras grandes, que disponen generalmente de una organización de salud y seguridad en el trabajo, y cuyos índices de accidentalidad serían, por tanto, inferiores a la media del sector.
Aun sin datos estadísticos precisos, se sabe que el accidente de trabajo y la enfermedad profesional en el sector construcción represen-tan un problema social y económico.
El estudio de costos de accidentes de tra-bajo del Seguro Social, en el cual se investiga-ron 304 casos en el sector de la construcción, estimó un costo para la Institución, por presta-ciones económicas (que incluyen la pensión de sobrevivientes), de $259 millones de pesos;
Varios autores14 han documentado los cos-tos “ocultos” o no asegurados de los accidentes de trabajo, como una relación costos “asegura-dos”/ no “asegurados”, que va desde 1/5 hasta 1/50 según el tipo de empresa.
En este caso, si se toman los costos del estudio realizado por el Seguro Social, se podría inferir que los costos ocultos o “no asegurados”, con relación a los 304 eventos estudiados, serían de $1.410 millo-nes de pesos (utilizando la relación 1/5, asegu-rados/no asegurados), cifra considerable, si se tiene en cuenta que al Seguro Social en la Sec-cional Antioquia, durante 1996, le fueron repor-tados 2.460 accidentes de la construcción, mien-tras que a la Suratep le fueron reportados 2.130 accidentes durante 1998.
y 0,036% para accidentes mortales), al conjunto de los cerca de 500 mil trabajadores de la construc-ción del país (considerando tanto el empleo urba-no como el rural) se podría estimar que en Co-lombía se habrían producido, en dicho año, no
Incluso con una estimación conservado-ra, en relación con el número de accidentes de trabajo en el sector de la construcción, éstos tienen un impacto muy grande no sólo en la población trabajadora sino también en la econo-mía del país, sin hablar del costo social, que es muy difícil de cuantificar.
El Manual de prevención de accidentes y promoción del trabajo seguro en el sector de la construcción presenta una encuesta realizada entre obreros de la construcción en cuatro ciudades del país (Bogotá, Barranquilla, Bucaramanga y Pe-reira), la que ofrece algunos datos en relación con los accidentes de trabajo, sus causas, las fases de obra que representan una mayor accidentalidad, y los riesgos asociados 15.
Esta etapa es de vital importancia, ya que en ella se planean todas las actividades para el control de los riesgos ocupacionales, el cum-plimiento de la legislación en cuanto a la afi-liación a la Seguridad Social y a la planifica-ción del entrenamiento en riesgos de los dife-rentes trabajadores, según la fase de la obra y los correspondientes riesgos a los que estarán expuestos.
Las compañías constructoras importan-tes en el país se encargan, durante esta etapa, de planear la instrucción ad hoc de todo el personal y de plantear algunos requisitos de trabajo, or-den y aseo en las obras.
Las ARP han desarro-llado programas de entrenamiento inicial o ini-ciación en el tema de la seguridad y salud en el trabajo, herramientas para el análisis del ries-go, y procedimientos especiales para el control de la accidentalidad.
Los riesgos más mencionados, según el estudio citado, fueron: trabajo en altura (30,3%), caída de materiales (15,8%), instalación de los equipos de trabajo (9,6%), manejo de herra-mientas y equipos (5,8%), orden y aseo (10,5%), factores psicolaborales (1,5%), no uso de equi-po de protección personal (1,3%).
Las causas de los accidentes responden fundamentalmente a descuido (25,2%), trabajo no protegido (25,4%), pérdida de control (15,4%), construcciones defectuosas y no-seña-lización (13%), no revisión de áreas de trabajo, equipos, herramientas y maquinaria (8.5%), transporte de materiales (30,7%).
En esta encuesta, llama la atención que los trabajadores consideren la etapa de cimenta-ción y estructura como la de mayor accidentali-dad, y la caída de altura como la causa más frecuente de accidentes, pues ésta corresponde a la etapa de colocación de muros y techos.
En construcción también son frecuentes los trabajos en espacios confinados, tales como la perforación de pilas en la etapa de cimenta-ción, la abertura de zanjas, la adecuación de redes de alcantarillado y acueducto, entre otros.
Las personas ingresan al espacio por medio de una manila (cuerda) y tienen no sólo el riesgo de hipoxia y explosión, sino también un riesgo alto de caída de objetos.
Los accidentes mortales se deben, en una alta proporción, a caídas de altura, a eventos relacionados con la operación de maquinaria compleja como son los puentes grúas, y al choque eléctrico por el contacto con equipos energizados.
En lo relativo a enfermedades producidas por ruido y/o vibración, se encuentra que la mayor proporción de trabajadores expuestos a ruido se localiza en las labores de preparación de mezclas de concreto y en el transporte verti-cal de materiales, actividades que se hacen con maquinas mezcladoras (trompos o tolvas), vi-bradores, plumas, elevadores de brazo y malaca-tes.
Una situación que impide la puesta en mar-cha de mecanismos de control efectivos es el hecho de que muchos de estos equipos son utilizados bajo la modalidad de arriendo, y los dueños de los mismos no tienen interés en hacer inversiones para corregir los problemas en la fuente;
al mismo tiempo, los dueños de las obras sólo buscan un interés de rendimiento en el tiempo de utilización de la maquinaria, y no emprenden actividades de mantenimiento pre-ventivo alguno.
El problema existe no sólo en la construc-ción de las obras, sino también en los procesos de demolición, en los que no se siguen las nor-mas básicas de manejo seguro del asbesto, como son la humidificación de superficies y el uso de protección personal adecuada.
La exposición a temperaturas altas, supe-riores a las máximas tolerables y que producen en el trabajador síntomas tales como calambres, choques, hiperpirexia, insolación o síncope, pue-
den presentarse en trabajadores de la construc-ción, especialmente cuando se dan situaciones de baja aclimatación, al trasladarse la mano de obra de una región del país más fría a otra de clima más cálido, donde el trabajo a intemperie puede significar temperaturas ambientales supe-riores a los 35 grados centígrados.
También se deben considerar los riesgos sociales relacionados con la forma cómo los trabajadores y sus familias solucionan las ne-cesidades básicas de vivienda, alimentación, educación y salud.
A esto deben sumársele las condiciones de violencia que se viven en el país y que generalmente se ven agravadas en los barrios de bajos recursos, donde habita una gran proporción de los trabajadores de la cons-trucción.
El contenido básico de un programa de salud ocupacional para cualquier empresa con-templa la formulación de objetivos, el diagnósti-co de las condiciones de seguridad en el trabajo, los programas de vigilancia y seguimiento de los factores de riesgo presentes, las medidas de saneamiento básico, las herramientas de inter-vención sobre las condiciones de trabajo, los programas de inducción y educación, y los sis-temas de evaluación y seguimiento.
En Colombia, para tener un diagnóstico de las situaciones de riesgo en las obras, según el tipo las mismas y sus fases, las empresas constructoras utilizan como herramienta el Pa-norama de factores de riesgo, que sirve para reconocer y diagnosticar los factores de riesgo presentes en la obra, definir acciones según la peligrosidad y consecuencias de los mismos, y tomar decisiones en el proceso de planeación de la obra.
No todas las obras cuentan con una brigada de primeros auxilios, pues la reglamentación carece de especificidad para el sector, mientras debería ser obligatoria la con-formación de una brigada de primeros auxilios por obra y no por empresa, con lo que se logra-ría una mayor cobertura.
Sólo las empre-sas constructoras que cuentan con departamen-tos de salud ocupacional realizan exámenes mé-dicos ocupacionales, orientados hacia los facto-res de riesgo y los problemas de salud específi-cos del sector.
En las instalaciones de la obra, la empresa, por ley, debe dar a sus trabajadores dos horas semanales de capacitación 16 (aunque no necesariamente en riesgos profesionales).
Esta norma ha impulsado la capacitación en seguridad y salud en el traba-jo, especialmente en aquellas empresas en las cuales el departamento de salud ocupacional depende del área de desarrollo humano.
Los departamentos de salud ocupacional de las empresas constructoras por lo general dependen del área de recursos humanos (direc-ción de personal) o del área administrativa.
Los jefes de salud ocupacional cuentan con la colaboración de tecnólogos en higiene y seguridad, que son personas con formación téc-nica general en prevención de riesgos ocupacio-nales, pero sin formación especializada en el sector de la construcción.
Su labor funda-mental es realizar las labores de campo y, en colaboración con el personal médico y paramé-dico (propio o contratado), ejecutan los progra-mas de seguimiento y control descritos.
Al no tener estadísticas confiables, tampoco existen registros históricos de estos indicadores que per-mitan comparar unas empresas con otras, por lo que los puntos de referencia se toman de datos estadísticos de otros países.
En el futuro, está previsto que el resultado de estos indicadores de las empresas pueda ser utilizado por la Administradora de Riesgos Pro-fesionales a la que una empresa está afiliada, como parámetro para la variación del monto de la cotización.
Muy pocas empresas llevan registros de sus acciden-tes de trabajo y, en muchas ocasiones, las ARP tienen en general mejores registros de acciden-tes que las propias empresas.
Las compañías constructoras exigen a sus contratistas y subcontratistas que cumplan con algunas normas básicas de higiene y seguridad, como son las normas de orden y limpieza, el uso de elementos de protección personal requeridos en la obra, la afiliación al Sistema de Seguridad Social, y la participación en un programa de instrucción básica.
Como se ha venido señalan-do, esto sólo se aplica en aquellas empresas constructoras o contratistas de obras de infraes-tructura grandes, en las cuales, dentro del proce-so de licitación, se exigen algunos requisitos de salud ocupacional y saneamiento básico.
Vale la pena resaltar que, para expedir la licencia de construcción, se requiere la afiliación a los tres sistemas de seguridad social (salud, pensiones y riesgos profesionales), pero, como esto sólo se hace en el momento de la intención de cons-truir, el seguimiento para ver si se cumple o no con este requisito es muy pobre.
En los casos positivos esto se debe a un requerimiento especial de la empresa cons-tructora, que exige que los trabajadores estén afiliados al Sistema de Seguridad Social por lo menos 24 horas antes de empezar a desarrollar las labores.
Vale la pena resaltar los comentarios de algunos encuestados que se refieren a la ausen-cia de afiliación al Sistema de Seguridad Social, al desconocimiento del sistema general de ries-gos profesionales y de los derechos que tienen los trabajadores al estar afiliados al sistema, a la participación cada vez mayor del personal fe-menino en las labores finales de limpieza, y al proceso de búsqueda de obreros de la construc-ción en sitios específicos de la ciudad, donde se concentran en espera de alguien que los contra-te.
Lo que falta es la voluntad política para trabajar en el tema, reforzar la vigilancia y el control, y lograr un liderazgo que permita implementar muchas de las medidas que ya se han propuesto.
Por presentar el sector características es-peciales de crecimiento y contracción, y debido a la actividad que realiza, en la que participan diferentes grupos de trabajadores que de alguna manera se especializan en el trabajo, y asimismo a causa de la duración de las obras, las diferen-cias en los riesgos según las etapas de las mis-mas y la poca estabilidad de las empresas, la salud y seguridad no alcanzan en el país el grado de desarrollo deseado.
La importante cantidad de recursos, tanto técnicos como económicos, derivados de la aten-ción de las ARP en el campo de la prevención de riesgos, ha tenido como resultado que tanto las empresas como el Estado, a través del Minis-terio de Trabajo, hayan delegado algunas de las funciones y responsabilidades que les corres-ponden.
pesar del auge de la seguridad y salud en el trabajo que se ha vivido en los últimos cuatro años a raíz de la reforma de la seguridad social, el país aún carece de especificidad sectorial en el campo de los riesgos profesionales.
es compartida por todos los sectores, es el hecho de que a las empresas constructoras que se afi-lian al sistema se les aplica la tasa de cotización según sus características de riesgo, sin que toda-vía puedan variar el monto de la cotización de acuerdo con los resultados obtenidos de su ges-tión.
De acuerdo con las estimaciones realiza-das en el presente estudio, en las obras de cons-trucción de Colombia se producirían no menos de 66.000 accidentes de trabajo al año, de los cuales 180 serían mortales.
Estos datos demues-tran la necesidad de abordar el tema de la segu-ridad y salud en el trabajo en todas sus dimen-siones y por todos sus actores (gobierno, gre-mios, instituciones de formación, empresarios, administradoras de riesgos, y trabajadores), para así formular una propuesta común que tenga como objetivo disminuir los accidentes de tra-bajo y las enfermedades profesionales, y mejo-rar la calidad de vida de los trabajadores del sector de la construcción.
Las empresas, salvo aquellas con sufi-ciente infraestructura y capital, no han destina-do recursos suficientes para el tema de la salud y seguridad en el trabajo y se limitan al cumpli-miento mínimo de algunas disposiciones lega-les.
Incluso las empresas que han destinado re-cursos y han realizado esfuerzos, ante la falta de vigilancia han delegado sus responsabilidades a las Administradoras de Riesgos Profesionales, con lo que, en alguna medida, se desvirtúa la razón de ser del sistema, como se ha expresado anteriormente en este estudio.
nomía, la presencia de petróleo en el país y la posibilidad de desarrollos conjuntos en el cam-po de la construcción con empresas extranjeras hacen que las empresas constructoras locales tengan que competir en condiciones de calidad y de seguridad y salud en el trabajo.
Se ha detectado que cuando las empresas realizan con-tratos para firmas extranjeras tienen un mejor comportamiento en materia de seguridad y sa-lud en el trabajo que cuando trabajan para clien-tes locales.
Por lo anterior, es primordial concientizar a los actores que se han mencionado (gobierno, empresarios, gremios, asociaciones y trabajado-res), destinar recursos, y valorar desde lo econó-mico y lo social el esfuerzo realizado en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Otra acción importante es la de capacitar a los traba-jadores, mandos medios y empresarios en los temas que les competen y con el nivel de com-plejidad que se requiere, de acuerdo con el nivel jerárquico que corresponda.
Las empresas, a través de sus programas de salud ocupacional de empresa, que pueden ser exclusivos para una sola o pueden prestar servicios a un conjunto de ellas, deberán fortalecer las actividades de pro-moción y prevención.
Como recomendación se sugiere el esta-blecimiento de un grupo interdisciplinario de trabajo, que integre esfuerzos, retome las expe-riencias exitosas existentes en el medio y que han sido impulsadas por algunas grandes empresas constructoras, y a su vez sirva de apoyo al gobierno para lograr un verdadero desarrollo en este campo.
Es muy importante lograr demostrar a los diferentes actores como son el gobierno, la empresa privada, las asociaciones y los sindica-tos, los beneficios económicos y sociales que brinda el tener condiciones óptimas de salud y seguridad en las obras.
En situaciones de auste-ridad como la que estamos pasando en el país a raíz de la crisis económica, se torna aún más importante demostrar el beneficio también eco-nómico que se obtiene de trabajar en este campo.
El Gobierno, a través del SGRP, debería estructurar un plan orientado específicamente hacia el sector, disponiendo de los medios para lograr un adecuado desarrollo técnico, el cual podría obtenerse a través de la actualización de la reglamentación, la exigencia de que el tema sea abordado por expertos en la materia y en el sector, lo que daría pie a la necesidad de una nueva oferta formativa, la ampliación de la co-bertura y la disponibilidad de un adecuado siste-ma de información que permita llevar la acción allá donde se requiere.
Tiene el deber de velar por su salud moral y física, y esta obligación, puramente moral, que no puede ser reemplazada por nin-gún tipo de salarios, debe prevalecer sobre las condiciones de interés particular”.
El rápido crecimiento económico experi-mentado por Ecuador en la década de los se-tenta, al convertirse en país exportador de pe-tróleo, propició la inversión doméstica de los ingresos obtenidos por estas exportaciones, lo que dio como resultado un acelerado proceso de Industrialización Sustitutiva de Importacio-nes (ISI) y de modernización agropecuaria.
Esta bonanza del petróleo inyectó nuevos y mayores recursos a los diversos sectores de la economía, produciéndose un crecimiento im-portante del sector construcción, que llegó a alcanzar una producción equivalente al 5,7% del PIB del país;
La situación descrita colapsó el sistema productivo, y el año 1999 resultó ser un año especialmente crítico: el 80% de las obras quedaron paraliza-das, 200.000 obreros se quedaron sin trabajo, y otros 200.000 puestos de trabajo quedaron indi-rectamente afectados.
tro (Azuay, Cañar) es la excepción, por las re-mesas de dinero enviadas por los emigrantes (residentes en EE.UU., España e Italia): según la Cámara de la Construcción del Azuay, de los 400 millones de dólares que arribaron a la re-gión en 1999, el 65% se destinó a la edificación  
Por otro lado, el Seguro de Riesgos del Trabajo del IESS, institución pionera en el país en seguridad y salud en el trabajo, cumplió 37 años, proporcionando a sus afiliados no sola-mente prestaciones económicas, sociales y de salud, sino también determinados servicios en cuanto a prevención, capacitación, difusión y evaluación de los riesgos derivados de las acti-vidades productivas.
El propósito del presente estudio es anali-zar la seguridad y salud en el trabajo, en el sector de la construcción en el Ecuador, hacien-do una breve referencia a la situación socioeco-nómica en la cual se ha desarrollado este sector de la economía.
Sin embargo, la construcción es un sector muy segmentado: existe un número no cuantifi-cado de pequeños constructores independientes de viviendas unifamiliares y sólo un número limitado de empresas con capacidad económi-ca, tecnológica y administrativa.
Como muestra de la capacidad alcanzada por el CIE para compe-tir en el sector construcción, se puede mencio-nar su interés por dirigir la construcción del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), obra de vital importancia para el desarrollo de la indus-tria hidrocarburífera y la economía nacional3.
En el ANEXO 1 se muestra la evolu-ción de estas inversiones a lo largo del período 1990-1998: como se observa, estos recursos han venido disminuyendo a partir del año de 1995, y se encuentran actualmente estancados, lo que ha incidido negativamente en el compor-tamiento del sector construcción en su conjunto.
En la Encuesta Anual de Edificaciones de 1996, del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), se señala que el mayor número de permisos de edificaciones corresponde a la categoría de Vivienda Residencial, con el 82.93% del total de permisos de edificación concedidos por los municipios del país.
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Una encuesta realizada a los 100 partici-pantes de dos cursos realizados por la Escuela Taller de la Construcción, de la CEOSL, en 1996, dio los siguientes resultados, en cuanto a sus niveles de instrucción: el 2,40% no tenía ningún nivel de instrucción;
La subcontratación es una modalidad de contratación típica del sector de la construc-ción para enrolar trabajadores a través de ter-ceras personas y, de esta manera, evitar las relaciones laborales directas entre el construc-tor o dueño de la obra y el trabajador.
Esta modalidad de contratación atenta contra los intereses del trabajador respecto de los benefi-cios laborales que legalmente le corresponden, tales como la seguridad social, la estabilidad en el empleo, los salarios de acuerdo a ley y las necesarias condiciones de seguridad y salud en sus puestos de trabajo.
Esto ha motivado que en determinados lugares de dichas ciudades hayan surgido zonas donde se dan cita desempleados en busca de trabajo, y donde acuden también las empresas constructo-ras para reclutar trabajadores para sus obras.
Las estadísticas de 1997 señalan que para el sector de la construcción se realizaron en el país 34 cursos, en los que se matricularon 513 alumnos, de los cuales el 94% fueron hombres y el 6% mujeres, con una deser-ción promedio del 13%.
La Confederación Ecuatoriana de Organi-zaciones Sindicales Libres (CEOSL) organizó, en 1996, la Escuela Taller de Construcciones, donde el tema de la seguridad y salud en el trabajo fue abordado como materia del pensum de estudios, con una duración de cuatro meses, participando en los dos talleres un total de 100 trabajadores de la construcción.
La formación de profesionales de la construcción en el nivel universitario (Ingenie-ría Civil y Arquitectura) no incluye en los pla-nes de estudio ningún contenido sobre seguri-dad y salud en el trabajo, dificultándoles así a los directivos y técnicos de las empresas cons-tructoras el cumplimiento de la función que les corresponde en materia de prevención de los riesgos del trabajo.
La FUNDA-CYT contempla el financiamiento de proyectos que llevan a cabo entidades públicas y privadas sin fines de lucro y con reconocida trayectoria en la investigación científica.
La inversión extranjera total en el país, en 1996, fue de185.000 millones de sucres (USD 52.000.000), de los cuales el sector de la cons-trucción recibió aproximadamente 440 millones de sucres (USD 121.000).
En 1997, la inversión extranjera total fue de 314.696 millones de su-cres (USD 73.000.000) correspondiéndole al sector de la construcción 7.624 millones de su-cres (USD 1.765.000), lo que significó un au-mento sustancial con respecto al año anterior9.
En el informe “Crisis del sector de la construcción”, de enero de 1998, elaborado para la Cámara de la Construcción de Quito, se señala que el 88.6% de la producción de materiales para la construcción se destina al mercado nacional, mientras que el 11,4% se exporta.
A ello debemos agregar que, en la mayoría de los casos, la relación contractual se realiza a través de terce-ras personas (subcontratistas), por lo cual la responsabilidad patronal se diluye dificultando la demanda, organización y ejecución de los programas de seguridad y salud en el trabajo.
sin embargo, en el caso de los hombres se observó que el margen de sus salarios era mucho más amplio, y que variaba entre 150.000 y 500.000 sucres (de 22 a 73 USD) semanales10.
La merienda de estos traba-jadores se realiza entre las 18:00 y las 20:00 horas, dependiendo de la distancia a su hogar y de las demás actividades que ellos pudieran realizar luego de la jornada laboral.
Como el trabajador de la construcción está sometido a una carga física considerable, la irregularidad del horario de la alimentación y la mala calidad de los alimentos pueden afectar su salud e integridad11.
El Código del Trabajo, en el caso del sector de la construcción, establece que, por las características en que se desarrolla esta activi-dad, se debe proporcionar a sus trabajadores instalaciones provisionales de comedor, vestua-rio, servicios higiénicos, duchas y suministro de agua potable en proporción al número de traba-jadores.
El Ministerio de Trabajo y Recursos Hu-manos (MTRH) proporciona periódicamente información estadística sobre los contratos y conflictos laborales, a los actores sociales del trabajo y usuarios en general que la requieren para estudios, toma de decisiones y otras activi-dades dentro del contexto sociolaboral.
Las demandas laborales que se recogen en el siguiente gráfico corresponden geográfi-camente a los principales centros de gestión económica y política del país, registrándose en Pichincha el mayor índice de conflictividad.
Sin embargo, en 1996 las demandas de seguridad y salud en el trabajo presentadas en el sector representaron tan sólo el 11,83% respec-to del total de las demandas planteadas por los trabajadores de la construcción.
Las estadísticas del MTRH referentes a contratos colectivos nos muestran que, de un to-tal de 197 contratos colectivos suscritos en 1995 para el conjunto de las actividades económicas, el 6,09% correspondió al sector de la construc-ción;
La información estadística sobre los con-flictos y contratos colectivos difundida por el MTRH nos muestra que el tema de la seguridad y salud en el trabajo en el sector de la construc-ción requiere de una mayor información por par-te de empresarios y de trabajadores, y necesita también que el Estado, a través de los organismos respectivos, ejecute y haga cumplir las normas legales vigentes en el país.
otras instituciones, como los servicios de emergencia de hospitales, la Cruz Roja y la Brigada de Homicidios de la Policía Judicial realizan registros de accidentalidad con limita-ciones estadísticas y de coordinación, lo cual determina que el subregistro de accidentes de trabajo sea importante.
De acuerdo con el Boletín Estadístico de Accidentes de Trabajo publicado por el IESS (Quito, 1998), la accidentalidad total acumula-da en el período comprendido entre 1988 y 1992 fue de 22.818 accidentes de trabajadores afiliados al IESS, pertenecientes al conjunto de las actividades económicas del país.
Las principales causas que el IESS atribu-ye a los accidentes de trabajo son: condición material insegura (21,2%), acto inseguro (64,2%) y condición y acto inseguro (14,6%).
En todo caso, interesa mencionar que es problemático culpar sólo al trabajador, y no también a la empresa, pues todos los estudios demuestran que existen siempre múltiples cau-sas en la ocurrencia de los accidentes.
Las lesiones provocadas por los acciden-tes de trabajo en todas las actividades económi-cas se concentran principalmente en los miem-bros superiores con el 46,5% de los casos, y, en los miembros inferiores, con el 27,6%.
Siempre de acuerdo al Boletín Estadístico del IESS antes citado, los lugares donde se origi-na la mayor cantidad de accidentes de trabajo en el conjunto de actividades económicas son los siguientes: en el puesto de trabajo, el 84,0%;
El diario El Comercio, de la ciudad de Quito, de fecha 2 de diciembre de 1998, en el artículo “ En Quito se construye sin seguridad”, señala que en el registro de levantamientos de cadáveres, realizado por la Brigada de Homici-dios de la Policía Judicial (PJ), ocurrieron, des-de enero de 1998 hasta la fecha del artículo, 44 casos de muerte por caídas.
De este total, 14 trabajadores fallecieron por caídas de altura cuan-do laboraban en la construcción de edificios, conforme lo señalan los respectivos partes poli-ciales;
En el “ Plan de actuación para el sector construcción ” llevado a cabo por la División de Riesgos del IESS, en el período comprendido entre 1990 y 1996, se realizó un total de 848 inspecciones a obras de construcción.
información siguiente: las medidas de protección personal observadas en las construcciones inspec-cionadas fueron las siguientes: utilización de cas-co (21,8%), cinturón de seguridad (22,4%), pro-tección de manos (42,2%) y protección de pies (13,3%), según se muestra en el gráfico siguiente:
La incidencia de los diferentes tipos de riesgos de accidentes depende del tipo de obra, de la fase de obra, de los materiales emplea-dos, y del equipo y la maquinaria utilizados.
Las inspecciones realizadas por la División de Riesgos del IESS fueron efectuadas en dife-rentes etapas de la construcción: así tenemos que el mayor número de inspecciones se reali-zó en la etapa de estructura, con el 33,84% de las visitas;
El mayor índice de riesgos de accidentes por etapas de construcción se produce en la fase de estructuras (35,14%), seguida de las etapas de mampostería (13,97%) y de acaba-dos (20,73%).
Para la ejecución de una obra, es necesa-ria la participación de operadores de maquina-ria (tractor, motoniveladora, volquete, torre grúa, etc.), y de operadores de equipo (solda-dura eléctrica, soldadura autógena, etc.): el personal que participa en estas labores no dis-pone, en general, de ningún certificado que acredite su idoneidad para dicho puesto de trabajo.
Las fichas de historia clínica adoptadas por las instituciones que ofertan ser-vicios de salud, tanto públicas como privadas, no relacionan las variables salud/ enfermedad y trabajo;
En ellos se encontraron 49 casos calificados como enfermedades profesionales, correspondiéndo-le al sector de la construcción cuatro de estas enfermedades, es decir, el 8,2% del total: tres de los casos fueron de silicosis y uno de lum-balgia (el promedio de tiempo de afiliación de estos trabajadores era de 19 años).
responde a varias causas, y entre ellas puede señalarse la no-afiliación al IESS de muchos de los trabajadores de la construcción, que en ge-neral no son trabajadores permanentes, sino sólo contratados por obra.
los cuatro años de la puesta en marcha del Plan, se reducirían en un 20% los acci-dentes con baja (accidentes cuyas conse-cuencias impiden al trabajador reincorpo-rarse durante un cierto tiempo a su trabajo) y en un 25% los accidentes mortales.
Al final del período anterior, las empresas constructoras (ingenieros residentes, jefes de personal y maestros de obra) y los repre-sentantes de los trabajadores debían cono-cer lo más destacado de las reglamentacio-nes de seguridad y salud en el trabajo apli-cables al sector.
Esto permitió un inter-cambio de experiencias entre la División de Ries-gos y las empresas constructoras sobre el tema de la seguridad y salud en el trabajo en la construc-ción, que se complementó con dos cursos, impar-tidos por dos expertos internacionales, sobre la gestión de la seguridad y salud en el trabajo en la obra y en la empresa.
Las principales constructoras dedicadas a obras de infraestructura, construcción vial y de grandes edificios en el país han incorporado en sus actividades laborales programas de seguri-dad y salud en el trabajo, para cumplir, aunque limitadamente, las exigencias legales nacionales y las demandas internacionales para el financia-miento de sus obras.
y, dotación de algunos elementos de protección personal, sin un diagnóstico previo de los posibles riesgos a prevenir y sin el entre-namiento necesario para su correcta utilización.
Dichos programas no responden a una planifi-cación integral, siendo únicamente acciones coyunturales, y no han contribuido mucho a promover el tema de la seguridad y salud en el trabajo en el sector de la construcción.
El establecimiento de políticas nacionales en materia de seguridad y salud en el trabajo se intensifica a partir de 1986, y culmina con la aprobación de la Nueva Constitución Política, en junio de 1998, que contiene las bases legales de la seguridad y salud en el trabajo en el país, tal como muestran los artículos de la Constitu-ción (Título III, Cap.
42.- El Estado garantizará el derecho a la salud, su promoción y protección, por medio del desarrollo de la seguridad alimen-taria, la provisión de agua potable y sanea-miento básico, el fomento deambientes saludables, en lo familiar, laboral y comu-nitario, y la posibilidad de acceso perma-nente e ininterrumpido a servicios de salud, conforme a los principios de equidad, uni-versalidad, solidaridad, calidad y eficacia.
regirá por los principios desolidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, efi-ciencia, subsidiaridad y suficiencia, para la atención de las necesidades individuales y colectivas, en procura del bien común.
57.- El seguro general obligatorio cubrirá las contingencias de enfermedad, maternidad, riesgos del trabajo, cesantía, vejez, invalidez, discapacidad y muerte”.
Aprobado el 17 de noviembre de 1986, este reglamento crea el Comité Interinstitucio-nal de Seguridad e Higiene en el Trabajo, encargado de coordinar las acciones de todos los organismos del sector público con atribu-ciones en materia de prevención de riesgos del trabajo.
Asimismo, especifica las facultades que en materia de seguridad y salud en el trabajo incumben al Ministerio de Trabajo, al Ministe-rio de Salud Pública, al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, y al Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional, el cual deberá introducir en sus programas de formación (a nivel de aprendizaje, formación de adultos y capacitación de trabajadores) materias de se-guridad e higiene ocupacionales.
rrollo de la seguridad y salud en el trabajo en el país ha sido bastante limitado, entre otras razo-nes, por la escasa decisión política de los sucesi-vos gobiernos del país por hacerlo cumplir.
563), la vigilancia de las fábricas, talleres y demás locales de trabajo, para exigir el cumplimiento de las prescripciones sobre pre-vención de riesgos y de las medidas de seguri-dad e higiene en el trabajo.
Aprobado primero por el Comité Interins-titucional de Seguridad y Salud en el Trabajo, el 14 de febrero de 1996, y posteriormente por el Ministerio de Trabajo, el 9 de febrero de 1998, este reglamento aborda, en sus diferentes capí-tulos y en forma pormenorizada, la prevención de los riesgos profesionales específicos en los trabajos de construcción: trabajos en altura (Cap.II);
Es importante señalar que este reglamento ha sido bien acogido por la Cámara de la Cons-trucción de Quito, que lo ha publicado en el nu-mero 163 (octubre de 1998) de su revista Cons-trucción , promoviendo así su difusión y conoci-miento entre las empresas afiliadas.
Sin embar-go, el impacto que pueda tener el reglamento en el desarrollo de la seguridad y salud en los traba-jos de construcción será probablemente muy li-mitado mientras el Estado no instrumente los procedimientos necesarios para hacerlo cumplir.
En octubre de 1935, se expide la Ley del Seguro Social Obligatorio, cuyo campo de aplicación está dirigido al sector público y pri-vado, que establece la contribución bipartita (laboral y patronal) para la cobertura de ries-gos, y crea el Instituto Nacional de Previsión como organismo conductor y ejecutor de la seguridad social en el país.
El programa de seguridad y salud en el trabajo, de la División de Riesgos de Trabajo (DRT) del IESS, fue creado en 1975 con el apoyo técnico de la OIT, a través de un ambi-cioso proyecto de cooperación técnica (el IESS-OIT-PNUD-1975/1980), por medio del cual se formaron en el exterior 23 profesionales, en distintas especialidades de la seguridad y salud en el trabajo.
El Ministerio de Salud Pública, organis-mo encargado de velar por la salud de todos los ecuatorianos, creó en 1992 la División de Salud Ambiental, con el objetivo de llenar un vacío en las prestaciones médicas, al relacionar la salud/ enfermedad con el medio ambiente.
Esto explica que, como resultado de la grave crisis económica que atraviesa el país, el sector se encuentre actualmente estancado, y que su aporte a la economía nacional se manten-ga por debajo del 3% del PIB.
Pero la construcción es, en todo caso, una de las principales fuentes generadoras de em-pleo, requiere en general de mano de obra poco calificada, y contribuye con cerca del 6% a la PEA total del país.
de ahí la conveniencia de que la OIT for-mule un nuevo proyecto de intervención en la construcción, comprometiendo a otras institucio-nes, vinculadas a la construcción, que han veni-do mostrando interés por el tema, como es el caso de la Cámara de la Construcción de Quito.
La información estadística facilitada por el Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos, respecto de los conflictos y contratos colectivos laborales, muestra que existe un número limita-do de éstos en el sector de la construcción, y que el pedido sobre temas de seguridad y salud en el trabajo es inferior al 12% del conjunto de las demandas planteadas en los conflictos colecti-vos, o de los beneficios obtenidos en los contra-tos colectivos.
Esto indica que la importancia que los trabajadores le asignan a la seguridad y salud en el trabajo continúa siendo baja, sobre todo si se la compara con otros temas laborales como la estabilidad en el empleo, los salarios, las bonificaciones, y las licencias.
El subregistro de accidentes y enfermeda-des profesionales que afectan a los trabajadores del sector, la carencia de programas integrales sobre el tema de seguridad y salud en el trabajo por parte de las empresas, y la falta de decisión política por parte del Estado para hacer cumplir tanto el Reglamento de seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, como el Reglamento de seguridad para la construc-ción y obras públicas , han agravado la situación de quienes trabajan en la construcción, margi-nándolos de los beneficios que se desprenden de
La estructura, los objetivos, y las funcio-nes que la ley confiriere al Comité Interinstitu-cional de Seguridad y Salud en el Trabajo son de tal naturaleza que lo han vuelto en cierta medida disfuncional, y han generado una con-flictividad interna que ha sido una de las causas de su inactividad, y de que dejase de funcionar como el único organismo del país encargado de coordinar las acciones ejecutivas de los organis-mos del sector público con atribuciones en ma-teria de prevención de riesgos del trabajo.
La situación de estancamiento en que se encuentra la seguridad y salud en el trabajo en el país hace que sea necesario implementar un programa de modernización de la estructura del Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, para mejorar la calidad de las condicio-nes de trabajo de los trabajadores y de las traba-jadoras en general, y del sector de la construc-ción en particular.
Los accidentes en comisión de servicio son los que se producen fuera del lugar de trabajo, cuando el afiliado debe viajar, bajo órdenes del patrono, a cumplir actividades relacionadas con su labor.
Esta coyuntura, ca-racterizada por la inversión de capitales extran-jeros en obras de infraestructura pública y priva-da, ha motivado a las empresas constructoras a desarrollar reformas integrales en sus sistemas tradicionales de gestión y a establecer políticas internas orientadas a elevar su nivel de competi-tividad, requiriendo para ello aumentar la cali-dad y reducir el costo de sus ofertas, viéndose obligadas a incrementar la productividad y a mejorar las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores durante el desarrollo de la obra.
En este contexto, la Organización Inter-nacional del Trabajo (OIT) ha desarrollado el presente estudio, con la finalidad de analizar el marco normativo e institucional de la seguridad y salud en los trabajos de la construcción, diag-nosticar las condiciones de seguridad y salud en las obras y evaluar el nivel de gestión de las empresas constructoras en lo que respecta a seguridad y salud en el trabajo.
los programas de concesión de carreteras, puertos y aeropuertos, y la privatización de la mayoría de las empresas públicas, con la finalidad de elimi-nar los monopolios estatales, son una clara mues-tra de la apertura del mercado peruano a capita-les extranjeros.
La construcción, considerada como una actividad estratégica tanto por su efecto multi-plicador como por su gran capacidad de gene-rar trabajo, demanda por cada puesto en el sector construcción no menos de dos puestos adicionales en actividades conexas de la eco-nomía peruana.
El sector construcción genera remunera-ciones competitivamente más altas con respecto a otros sectores de la economía nacional: así lo refleja la “Encuesta de sueldos y salarios 1996” , realizada por el Ministerio de Trabajo y Promo-ción Social 1, la cual muestra que la remunera-ción de los obreros del sector construcción es un 25% más alta que el promedio de remuneracio-nes de los demás sectores productivos del país2.
El sector construcción, durante los prime-ros años del período ‘90 -‘94, mostró una leve recuperación, logrando finalmente expandirse a partir de 1993, año en que tuvo un crecimiento del 14,3%7.
Para 1995, la participación del sector cons-trucción en la formación del PIB superó la ba-rrera del 8,0% situándose entre los sectores de mayor aporte a la economía nacional.
El creci-miento del sector construcción durante ese año (17,2%) se vio sustentado por la ejecución de proyectos de infraestructura a cargo del Estado (vivienda, educación, carreteras e irrigaciones) y la participación del sector privado en la ejecu-ción de obras de infraestructura turística.
Durante 1997, la participación del sector construcción en la economía nacional fue rele-vante, pues su contribución en la formación del PIB alcanzó el 9,0%, y su crecimiento con rela-ción al año precedente fue del 21,3%.
El dina-mismo de ese año se vio reflejado básicamente en el mayor gasto gubernamental destinado a la construcción de caminos rurales y el volumen de obras de edificación ejecutadas principal-mente por el sector privado.
El marco institucional del sector cons-trucción puede describirse a través de la actua-ción de los organismos de gobierno y las diver-sas organizaciones privadas vinculadas a la construcción.
La Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO), institución gremial privada que re-úne alrededor de 700 empresas constructoras, a lo largo de sus cuarenta años de vida institucio-nal ha logrado establecer el nexo entre empresas constructoras y Gobierno.
Ello le ha permitido elaborar y hacer llegar a los diferentes organis-mos del Estado una serie de propuestas técnico-normativas orientadas a dinamizar la actividad del sector construcción y promover la participa-ción de la empresa constructora privada en el desarrollo de proyectos que impulsen el creci-miento del país.
El Colegio de Ingenieros del Perú, insti-tución que agremia a cerca de 55,000 profesio-nales vinculados al sector de la construcción, cumple con registrar y acreditar la competen-cia de dichos profesionales, a través de la cole-giatura.
sindical que agremia alrededor de 110.000 obre-ros9 de construcción (cerca del 48% de la PEA urbana ocupada, obrera de construcción), ha tratado siempre de mantener abierto el diálogo entre trabajadores, empresas y Gobierno, en sal-vaguarda de los derechos de los trabajadores del sector construcción.
Las obras de infraestructura pública, como vi-viendas de interés social, hospitales, colegios, carreteras, puentes, saneamiento, electrificación e irrigación, entre otras, son contratadas por el Estado, a través de procesos de licitación públi-ca o adjudicación directa, a empresas construc-toras privadas locales (nacionales o extranje-ras), las que ejecutarán la obra bajo el control técnico-administrativo de entidades del Gobier-no o de consultores privados contratados por el Estado.
Por el contrario, las obras de infraes-tructura privada, como viviendas, centros fabri-les, centros comerciales, hoteles, obras de tele-comunicación, etc., son contratadas, ejecutadas y supervisadas bajo parámetros distintos: en este caso el cliente (inversionista nacional o extran-  
jero) contratará, a través de concursos privados o adjudicaciones directas, los servicios de con-sultores y constructores locales (nacionales o extranjeros), para desarrollar el proyecto y eje-cutar la obra, quedando en algunos casos en manos del proyectista el control técnico-econó-mico de la obra.
Buena parte de esta modalidad de cons-trucción está asentada en los alrededores de Lima, ciudad que concentra el 46% de la activi-dad constructora nacional, donde el desarrollo de las edificaciones autoconstruidas depende exclusivamente de la economía de los propios usuarios, pertenecientes por lo general a secto-res socioeconómicos de escasos recursos, que no cumplen las condiciones para acceder al mer-cado financiero local, manteniéndose indepen-dientes de las condiciones de crédito otorgadas por entidades bancarias.
Las empresas constructoras grandes con-tratan a la mayoría de su personal bajo la moda-lidad de planilla, asumiendo el empleador el pago de aportaciones correspondientes al segu-ro social (IPSS) o entidades aseguradoras priva-das, además de los beneficios que por ley le corresponden al trabajador.
En el caso de activi-dades específicas de carácter temporal, es usual la modalidad de honorarios profesionales, la cual exime al empleador del pago de aportacio-nes al seguro y demás beneficios, debiendo el empleado asumir el pago de estas aportaciones e impuestos al Estado (cerca del 15%), los mis-mos que la mayoría de las veces traslada, como sobrecosto, al empleador.
En el caso de la actividad informal, el trabajador recibe una remuneración, sin que exis-ta ningún documento (boleta de pago o recibo de carácter oficial) que acredite la relación labo-ral entre las partes.
Los cambios actuales en la política eco-nómica de gobierno, con la finalidad de abrir paso a capitales extranjeros en busca de acele-rar el crecimiento del país, han hecho que las empresas de los diferentes sectores de la eco-nomía nacional, entre ellas las del sector cons-trucción, se vean obligadas a elevar sus están-dares de productividad, calidad, e imagen em-presarial, convirtiéndose en empresas mucho más competitivas.
Este nuevo reto que las empresas cons-tructoras se han impuesto, de estar cada vez más cerca de las expectativas de clientes extranjeros, ha marcado el comienzo de una nueva etapa en el desarrollo del país.
Asimismo, la posibilidad de competir en licitaciones internacionales re-presenta, para el constructor nacional, una opor-tunidad de elevar sus estándares de seguridad, calidad y productividad, así como de transferir dicha tecnología hacia empresas constructoras locales medianas y pequeñas.
Esta dinámica ha originado que normas y reglamentos extranjeros sean considerados como modelo básico, tratando de adecuarlos a nuestra realidad, en muchos casos, y adoptándolos ínte-gramente, en otros.
Esta nueva etapa en el desarrollo del país ha generado tendencias distintas en las empre-sas formales del sector construcción: aquellas que tienen la posibilidad de participar en el ámbito internacional están viéndose obligadas a elevar y mantener los estándares de calidad y
47) daba al Estado la responsabilidad de legislar sobre seguridad e higiene en el trabajo, a fin de prevenir los riesgos profesionales y asegurar la salud y la integridad física y mental de los trabajadores.
Sin embargo, tal como lo ma-nifiesta Jorge Santisteban de Noriega12, existen elementos en la Constitución vigente que obli-gan al Estado a asumir responsabilidades en materia de seguridad y salud en el trabajo, así como a los empleadores y trabajadores a preve-nir y resolver los problemas que de ahí se deri-ven.
Asimismo, existen convenios internaciona-les del trabajo que refuerzan la legislación na-cional, los mismos que, al haber sido ratificados por el Gobierno peruano, constituyen parte del derecho interno y por tanto son de obligado cumplimiento por parte del Estado y los ciuda-danos del país.
La actual legislación en materia de segu-ridad y salud en el trabajo se basa en leyes sectoriales, debido a que no existe en nuestro país una reglamentación que siga una línea de principios común a todos los sectores;
Es conveniente que exista una ley general que sirva de referencia al sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo, así como reglamentos especiales que complementen lo establecido en el reglamento general, para sectores que por su especificidad lo requieran.
Dicha cobertura incluye presta-ciones de salud, pensión de invalidez temporal o permanente, pensión de sobrevivencia y gastos de sepelio, por accidentes de trabajo y enferme-dades profesionales.
La citada ley precisa la obligación de la entidad empleadora de declarar su condición de alto riesgo ante el Ministerio de Trabajo y Pro-moción Social , y de inscribirse en el Registro que dicho organismo administrará.
El incumpli-miento de estas obligaciones por parte de la empresa empleadora dará lugar a sanciones ad-ministrativas, haciéndola responsable ante las entidades pertinentes15 por el costo de las pres-taciones que dichas entidades otorgarán al tra-bajador, en caso de producirse un accidente de trabajo;
vicios o mano de obra proveniente de cooperati-vas de trabajadores, empresas de servicios espe-ciales temporales o complementarios, contratis-tas, subcontratistas o de instituciones de inter-mediación o provisión de mano de obra estarán obligadas a verificar que todos los trabajadores destacados a centros de trabajo donde se reali-cen actividades de alto riesgo estén debidamen-te asegurados conforme a lo reglamentado;
caso contrario, contratarán el seguro complementario por cuenta propia, a fin de garantizar la cobertu-ra de dichos trabajadores, bajo responsabilidad de responder solidariamente con dichas empre-sas proveedoras frente al trabajador afectado y los organismos pertinentes17.
Las citadas normas técnicas prescriben como deberes del empleador el diseño y ejecu-ción de programas de seguridad y salud ocupa-cional, la capacitación de sus trabajadores en esa materia y el reporte a las instituciones perti-nentes de los accidentes de trabajo ocurridos y enfermedades profesionales detectadas en su centro de trabajo.
Asimismo, responsabilizan al trabajador por el cumplimiento de reglamentos, normas e instrucciones de los programas de seguridad y salud ocupacionales desarrollados por el empleador, motivándolo a participar en la prevención de riesgos profesionales promovida por las instituciones autorizadas18 y la propia entidad empleadora.
En cuanto a normas específicas para el sector construcción en materia de seguridad y salud en el trabajo, las Normas básicas de seguridad e higiene en obras de edificación 19, elaboradas por la Dirección General de Higie-ne y Seguridad Ocupacional del Ministerio de Trabajo y Promoción Social, en concordancia con el convenio Nro.
6220 de la OIT, tienen la finalidad de precisar las condiciones mínimas de seguridad e higiene en obras de edificación, con el objeto de prevenir los riesgos ocupacio-nales y proteger la salud e integridad física y mental de los trabajadores, obligando tanto al empleador como al trabajador a cumplir su contenido.
Un aspecto cuestionable de la norma pro-puesta es el haber considerado necesaria la crea-ción de un Organismo de Control, cuando ya existe el Ministerio de Trabajo y Promoción Social, que es el organismo competente en ma-teria de inspección de las condiciones de seguri-dad y salud en los centros de trabajo.
El marco institucional de la seguridad y salud en el trabajo en el sector construcción está definido por la actuación del Estado como ente normativo y de control, y las organizaciones gremiales como nexo entre los trabajadores, los profesionales, los empresarios y el Gobierno.
Las funciones específicas de la Sub-Di-rección de Inspección, Higiene y Seguridad Ocupacional, para el sector construcción, están orientadas hacia el control de las condiciones de seguridad en las obras de edificación 22, la inves-tigación de los accidentes reportados y la capa-citación de los trabajadores a través de charlas solicitadas por el empleador.
Cabe señalar que, de enero a agosto de 1998, la Sub-Dirección de Inspección, Higiene y Seguridad Ocupacional , conformada por profesionales de diversas espe-cialidades (ingenieros químicos, industriales, mecánicos y médicos), había realizando cerca de 570 inspecciones en obras de edificación en Lima Metropolitana.
26790), el MTPS tiene a su cargo la administración del registro de empresas de alto riesgo, la supervisión del cumplimiento de lo reglamentado por el Seguro complementa-rio de alto riesgo, y la aplicación de las sancio-nes correspondientes a las empresas que incum-plan lo dispuesto en la norma vigente.
Los CE-PRIT cuentan con un equipo de 230 profesio-nales, entre médicos, ingenieros25, psicólogos, asistentes sociales y enfermeras, que analizan, evalúan y proponen alternativas de solución para el control de los riesgos presentes en el ambien-te laboral.
Asimismo, las Normas técnicas del seguro complementario de trabajo de riesgo asignan al IPSS la responsabilidad de registrar los accidentes de trabajo y enfermedades profe-sionales que declaren las empresas afiliadas, responsabilidad que comparte con la Oficina de Normalización Previsional (ONP).
El Ministerio de Transportes, Comunica-ción, Vivienda y Construcción (MTC) , a través de la Dirección General de Vivienda y Cons-trucción, ha propuesto recientemente la Norma E-100 – Seguridad durante la construcción , con la finalidad de ampliar los alcances de las Nor-mas básicas de seguridad e higiene en obras de edificación , aún vigentes.
(CAPECO), en su afán de impulsar la preven-ción de accidentes durante la ejecución de obras, ha creado la Comisión de Productividad y Segu-ridad, conformada por representantes de las empresas constructoras más destacadas en se-guridad y prevención de accidentes.
partir de 1997, con la finalidad de dar cumpli-miento a sus objetivos, la Comisión ha realizado una serie de cursos y conferencias, – con la participación de organismos internacionales, como la OIT, y especialistas extranjeros – orien-tados a capacitar a constructores y profesionales independientes en temas de seguridad y preven-ción de accidentes.
La Federación de Trabajadores de Cons-trucción Civil del Perú (FTCCP), aunándose al interés del resto de instituciones, ha venido de-sarrollando una serie de acciones encaminadas a orientar a los trabajadores en aspectos relacio-nados con la seguridad y salud en el trabajo.
En octubre de 1997, en coordinación con la Sub-Gerencia de Salud Ocupacional del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), organizó en su sede institucional el primer Curso de for-madores en prevención de accidentes , en el cual cuarenta trabajadores fueron capacitados y cer-tificados por el IPSS en técnicas de preven-ción, con la finalidad de transmitir estos conoci-mientos a través de los Comités de Seguridad.
Esta situación favorece sin duda el desarrollo de la seguridad y salud en el trabajo en el país, motivando además al seguro estatal (IPSS), a mejorar y ampliar los servicios ofre-cidos a sus afiliados.
El progresivo interés de las empresas del sector construcción por acceder al Seguro com-plementario de trabajo de riesgo no ha tardado en reflejarse: según datos proporcionados por El Sol Nacional26, en 1998 el 56% del primaje mensual procedente de las pólizas contratadas por concepto de Seguro complementario de tra-bajo de riesgo correspondía al sector construc-ción, convirtiéndose en la actividad con mayor participación, seguida por las actividades de fa-bricación de productos metálicos, y extracción de minerales, con un 11% y 8% respectivamen-te.
Según los resultados de la encuesta empresa-rial realizada por la Comisión de Productividad y Seguridad de CAPECO en el marco del pre-sente estudio, el 63% de las empresas construc-toras encuestadas tiene más del 75 % de sus trabajadores asegurados por el Seguro comple-mentario de trabajo de riesgo (Gráfico 1).
La coyuntura actual que vive el sector construcción, con relación al tema de la seguri-dad y salud en el trabajo, ha logrado revalorar los cursos y carreras profesionales referidos al tema, que existen desde hace ya algunos años en diversas universidades del país.
Esta situa-ción representa un incentivo para que las uni-versidades que aún no tienen programas acadé-micos orientados a capacitar profesionales en esta especialidad los implementen, y aquellas que ya los tienen busquen repotenciarlos, intro-duciendo conceptos y técnicas concordantes con las exigencias actuales.
Las instituciones de formación técnica, como es el caso del Instituto Superior de la Construcción, de CAPECO, y del Servicio Na-cional de Capacitación para la Industria de la Construcción (SENCICO), este último del sec-tor estatal, ofrecen, dentro de la estructura de sus programas académicos orientados a la for-mación de técnicos en construcción, cursos de “Seguridad e Higiene en Obra”, los que abar-
La predominante orientación de los cur-sos de seguridad hacia carreras técnicas de cons-trucción, más que hacia carreras universitarias, demuestra que aún no se ha tomado conciencia de la importancia de gestionar a nivel profesio-nal la seguridad y salud en el trabajo, reflejando la escasa tendencia a involucrar en el liderazgo de tal responsabilidad a profesionales que ocu-pen cargos gerenciales o directivos.
La capacitación de profesionales en Se-guridad y Salud en el Trabajo, como comple-mento en cada especialidad profesional, se ve plenamente justificada por las exigencias de al-gunas de ellas, como la minería y la construc-ción, en las que se prefiere delegar la gestión de la seguridad a un ingeniero de minas o ingenie-ro civil, respectivamente.
Asimismo, los resultados de la “Encuesta Empresarial” in-dican que el 95% de las empresas constructoras encuestadas echa de menos los cursos de segu-ridad y prevención de riesgos, en la carrera de ingeniería civil (Gráfico 2).
El creciente interés del sector construc-tor por mantener, en obras públicas y privadas, estándares de seguridad acordes con las exi-gencias actuales, y la presión ejercida por la normatividad vigente evidencian la futura de-manda de ingenieros civiles y técnicos de cons-trucción especializados en seguridad y preven-ción de riesgos.
Un indicador del creciente interés que exis-te en el Perú por el tema de la seguridad y salud en el trabajo es la reciente aparición de dos publicaciones relacionadas con el tema: una de ellas de carácter general, orientada a todos los sectores, y la otra de carácter especifico, orien-tada al sector minero.
“Seguridad & Gestión” 28, revista de ad-ministración moderna de la seguridad y el me-dio ambiente, permite conocer cómo va evolu-cionado el tema de la seguridad y salud en el trabajo en los diferentes sectores productivos del país.
Otro aspecto importante es la creciente demanda por servicios de consultoría especiali-zada en Seguridad y Salud en el Trabajo, de-manda motivada por la necesidad que tienen las empresas de asesorarse respecto de normas y dispositivos legales vigentes vinculados al tema, así como en la elaboración de programas de
La información disponible para tal efec-to es mínima, y ha sido registrada en forma discontinua, debido a la falta de una política sostenida de parte de las instituciones involucra-das, por un lado, y al desinterés que hasta hace algunos años mostraban las empresas construc-toras por el tema de la seguridad y salud en el trabajo, por el otro.
Esta carencia de información ha motiva-do, en el marco del presente estudio, la realiza-ción de una encuesta 31 a nivel de trabajadores de construcción civil (obreros) en Lima Metro-politana, con la finalidad de evaluar, a través de una muestra significativa32, las condiciones y nivel de seguridad en que se desarrollan las actividades de construcción.
La muestra estuvo conformada por traba-jadores de diferentes categorías y especialida-des: 53% fueron operarios, 12% oficiales, 26% peones y 9% maestros de obra.
Según la encuesta realizada, el 52% de las obras visitadas tenía servicios higiénicos (ino-doro, lavamanos y duchas), el 63 % disponía de vestuarios, y el 58%, de comedores.
Del Gráfico 6se puede inferir que el 27% de los trabajadores encuestados contaba con las tres prendas básicas de protección (cas-co, botas y guantes), mientras que el 21% no contaba con ninguna prenda de protección.
Los datos proporcionados por 3M PERU, con relación al volumen de ventas de protecto-res respiratorios y auditivos, describen cómo se ha comportado la demanda de dichos productos durante el período 1995-1998.
De los tres sectores evalua-dos, el incremento del consumo de dichas pren-das ha sido mayor en la minería (800%), segui-da del sector construcción (400%) y luego del sector industrial (280%).
Es importante resaltar que la participa-ción de cada sector en el consumo anual de protectores auditivos y respiratorios ha sido variable (Gráfico ),8 pudiendo tomarse en cier-ta medida esta variación como un indicador del interés de cada sector por el tema de la seguri-dad y salud en el trabajo.
Al respecto, se obser-va que, mientras en 1995 la participación del sector minero en el consumo de dichas prendas era del 25% (100/400), en 1998 se incrementó a 47% (800/1.700).
pesar de la tendencia de algunas em-presas constructoras, orientada a mejorar las con-diciones de trabajo en las obras de construcción, la frecuencia de accidentes y enfermedades ocu-pacionales en el sector es todavía motivo de constante preocupación.
La ausencia de un con-trol adecuado por parte de las autoridades perti-nentes36, así como la falta de programas de pre-vención en la mayoría de empresas constructo-ras no permiten aún reducir los índices de acci-dentalidad en el sector construcción.
Estadísticas internas proporcionadas por una de las empresas constructoras de mayor tradición preventiva en el Perú muestran que, de los 65 accidentes con tiempo perdido registra-dos durante el primer semestre de 1998 (ocurri-dos en las diferentes obras que viene ejecutando a nivel nacional): el 40% fue ocasionado por golpes con objetos (en cabeza, pies y manos), el 15% por cortes con objetos punzocortantes, otro15% por caídas de altura, un 12% por des-carga eléctrica, un 6% por proyección de partí-culas, otro 6% por maniobras inadecuadas del equipo y un último 6% por derrumbes.
Esto indica que, si todas las empresas constructoras dotaran a sus trabajadores de por lo menos cas-cos, botas y guantes (requerimientos mínimos exigidos por la norma vigente), se estarían evi-tando lesiones en el 55% de accidentes, general-
Según el reporte de las últimas inspeccio-nes37 realizadas por la Sub-Dirección de Inspec-ción, Higiene y Seguridad Ocupacional del MTPS, las causas principales de accidentes de trabajo en obras de construcción tienen relación directa con las infracciones a la norma vigen-te38, frecuentemente encontradas en la mayoría de obras ejecutadas en Lima Metropolitana: do-tación irregular e insuficiente de prendas de protección personal;
Los resultados de la encuesta reflejaron que el 31% de los trabajadores había sufrido accidentes de trabajo durante su vida laboral y que el 12% había tenido por lo menos un acci-dente de trabajo en los últimos doce meses(Grá-ficos 10 y 11).
índice anual, y considerando que la PEA ocu-pada del sector construcción es de aproximada-mente 255.000 trabajadores, estarían producién-dose anualmente en el Perú cerca de 30.000 accidentes de trabajo en el sector construcción.
Durante el período 1996-199840, la Fe-deración de Trabajadores de Construcción Ci-vil del Perú registró 52 accidentes fatales ocu-rridos en obras civiles a nivel nacional, de los cuales: el 38% fue causado por derrumbes, el 37% por caídas de altura, el 12% por electro-cución, el 10% por aplastamiento y el 3% por causas menos frecuentes.
Si bien el número de accidentes fatales registrados por la Federa-ción no representa el total de accidentes fatales ocurridos durante ese período en el sector cons-trucción, hasta el momento es la FTCCP, la única institución en el Perú que ha logrado recopilar información de tan relevante impor-tancia (Gráfico 12).
Con relación a las enfermedades ocupa-cionales en el sector construcción, el IPSS con-sidera entre las principales causas: la exposición excesiva al ruido, los sobreesfuerzos, y la expo-sición a determinadas sustancias tóxicas.
Es im-portante resaltar que la falta de conocimiento e información, acerca de enfermedades ocupacio-nales, hace que la mayoría de las empresas cons-tructoras centren su atención sólo hacia los acci-dentes de trabajo.
Asimismo, el efecto a media-no o largo plazo que éstas producen en el traba-jador disipa la atención del empleador con rela-ción a las acciones preventivas que pudieran tomarse al respecto.
Sólo el 18% de los trabajadores encuesta-dos indicó haber tenido capacitación perma-nente en temas de seguridad durante su perma-nencia en la obra (Gráfico 13).Asimismo, el conocimiento de las Normas básicas de segu-ridad e higiene en obras de edificación (norma vigente) por parte del trabajador es mínimo: sólo el 16% de los obreros encuestados afirmó conocerlas (Gráfico 14).
De los traba-jadores encuestados que afirmaron haber reci-bido capacitación durante su permanencia en la obra, sólo el 3% declaró haber sufrido acci-dentes en los últimos doce meses;
Asimismo, de los trabajadores encuestados que indicaron conocer las normas de seguridad, sólo el 25% declaró haber tenido accidentes durante su vida laboral, mientras que en aque-llos que indicaron no conocerlas, el porcentaje fue del 32% (Gráfico 16).
Es preciso que las empresas cons-tructoras reflexionen al respecto, e implementen jornadas de capacitación a nivel de obra, con la finalidad de ir desarrollando en los trabajadores una sólida cultura preventiva.
Si bien su presencia en la obra no soluciona totalmente las deficiencias que ésta pueda tener en cuanto a la seguridad y salud de los trabajadores, debería brindar al ingeniero residente el apoyo necesario para realizar una efectiva labor de control.
De los trabajado-res que confirmaron la existencia del Comité de Seguridad en la obra, el 99% tenía casco, el 80% tenía botas y el 68% contaba con guantes al momento de la entrevista.
Del grupo de trabajadores que confirmaron la existencia del Comité de Segu-ridad en la obra, el 36% conocía las normas de seguridad vigentes, mientras que del grupo de trabajadores que manifestaron no tener comité constituido sólo el 9% tenía conocimiento de las normas (Gráfico 18).
En general, los resultados de la “Encuesta a los Trabajadores” deberían constituir una refe-rencia válida para aquellas empresas construc-toras que están interesadas en tomar alguna ac-ción inmediata con respecto al tema de la segu-ridad y salud en el trabajo.
En este contexto y dentro de los alcances del presente estudio, se diseñó una encuesta dirigida a las empresas constructoras más re-presentativas del país (240 empresas)41, con la finalidad de evaluar la gestión de la seguridad y el nivel de importancia que ésta tiene dentro de la empresa.
tan es así que el 59% de las empresas constructoras evaluadas se en-cuentra motivado a elevar el estándar de segu-ridad en sus obras, por considerarlo una estra-tegia para aumentar el nivel de competitividad de su empresa;
Con respecto a la posibilidad de obtener contratos de obra, sólo el 45% de las empresas constructoras consideró que el nivel de seguri-dad de la empresa no influía en la obtención de contratos de obra (Gráfico 22).Esto, debido a que, en los procesos de licitación pública, aún no se incluye como parámetro de evaluación la calificación de las empresas en dicha materia.
El establecimiento de políticas aplicables al interior de la organización tiene un efecto insu-perable en cuanto a la creación de una atmósfera positiva en torno al tema de la seguridad y salud en el trabajo.
En el Perú son muy pocas las empresas que tienen políticas de seguridad y salud en el trabajo establecidas, ya que, sobre todo en organizaciones grandes, es muy difícil conseguir un consenso en cuanto a los criterios de responsabilidad y gestión que ta-les políticas deberían contener.
En cuanto al nivel de gestión, existen dos marcadas tendencias en las empresas construc-toras locales: una, orientada exclusivamente a controlar el cumplimiento estricto de las normas técnicas y reglamentos internos de la empresa;
Ni el exceso de control que termine abrumando al trabajador, ni la insisten-cia excesiva en la motivación, sin verificar el acatamiento de normas, conseguirán ambientes de trabajo seguros y saludables.
Al respecto, existen dos tendencias: la reactiva (espera la ocurrencia de “accidentes con lesión” para aplicar medidas correctivas) y la proactiva (analiza accidentes señalados por la experiencia y aplica medidas correctivas para evitarlos).
El proceso de internacionalización de la actividad constructora, aunado a la insuficiencia de normas técnicas y reglamentos nacionales, ha motivado a las empresas constructoras loca-les a adecuar normas extranjeras como regla-mentos internos.
Esta tendencia se está presen-tando en empresas constructoras locales que tienen la posibilidad de celebrar contratos de obra con entidades privadas46, construir obras públicas financiadas por organismos internacio-nales y ejecutar obras en el extranjero.
La escasa oferta de capacitación y certifi-cación en temas de seguridad y salud en el trabajo para el sector construcción 47, aunada a la exigencia de cumplir estándares de seguridad adecuados que garanticen la calidad en los pro-cedimientos de construcción, hace necesario ca-pacitar en esta materia a los trabajadores de los diferentes niveles de la organización.
diferencia de los empleados que perte-necen al equipo permanente de profesionales de la empresa, en el caso de los obreros de construc-ción, por el carácter temporal de su actividad y debido al costo que implica su capacitación,
El sistema adoptado por una de las em-presas constructoras locales para la cual es im-portante capacitar a sus trabajadores48 considera incluir, en la boleta de pago49 del trabajador, la calificación obtenida en seguridad durante su permanencia en la obra.
Este mismo sistema de calificación se aplica a nivel de em-presas subcontratistas, a las que se les entrega un certificado, en el caso de que hayan cumpli-do los estándares de seguridad exigidos y no hayan ocasionado accidentes durante el desa-rrollo de su trabajo.
Luego de continuos análisis y ex-periencias en obras similares, una de las empre-sas constructoras locales ha determinado ciertos parámetros para calcular el presupuesto de se-guridad, en función del costo directo de la obra.
Hasta hace pocos años, la seguridad y salud en el trabajo estaba ausente durante las operaciones de construcción, debido a la falta de control de las instituciones responsables del mismo.
Sin embargo, la falta de una política na-cional coherente en materia de seguridad y sa-lud en el trabajo no permite el esfuerzo conjunto de todos los sectores económicos del país, im-pulsándolos a actuar en forma independiente, imposibilitando así el desarrollo de acciones co-ordinadas entre los diferentes organismos del Estado.
Ello hace necesaria la promulgación de una “Ley General” en materia de seguridad y salud en el trabajo, que sirva de marco normati-vo básico para el desarrollo de reglamentacio-nes específicas en cada sector.
La actual demanda de profesionales espe-cializados en seguridad y salud en el trabajo confirma el interés de las empresas constructo-ras por elevar sus estándares de seguridad y salud en las obras que ejecutan.
Este hecho debe sin duda impulsar a las universidades a imple-mentar cursos de seguridad, salud ocupacional y prevención de riesgos en los programas aca-démicos y carreras profesionales vinculados con el sector construcción.
La promulgación de la Ley de moderniza-ción de la seguridad social en salud y el Seguro complementario de trabajo de riesgo han abier-to el mercado del seguro de riesgos de trabajo a las aseguradoras privadas, motivándolas en al-gunos casos a asociarse con aseguradoras ex-tranjeras, para mejorar el nivel de servicios que ofrecen.
Asimismo, la demanda de servicios de consultoría en seguridad y salud ocupacionales, especializada en construcción, debería motivar la apertura de empresas consul-toras que desarrollen este nuevo mercado.
Las condiciones actuales, sin duda, son propicias para el establecimiento definitivo de la seguridad y salud en el trabajo en el Perú, parti-cularmente en el sector construcción, en espera de que se llegue a un consenso en cuanto a la elaboración de una ley general de seguridad.
Se visitaron 100 obras de edificación en Lima Metropolitana, ejecutadas por empresas locales bien constituidas, de las que se entrevistó a un promedio de cinco (05) trabajadores por obra, alcanzando un total de 476 trabajadores encuestados.
021-83-TR), cuenta a la fecha con 10 inspectores dedicados al sector construcción, para realizar el control de aproxi-madamente 255.000 trabajadores y 3.000 empresas cons-tructoras a nivel nacional.
La boleta de pago constituye un documento frecuentemente solicitado por las empresas del sector, al momento de contratar personal para la obra, a efectos de verificar su categoría ocupacional y la última remunera-ción percibida.
lo largo de los capítulos precedentes, se ha visto cómo la industria de la construcción es uno de los más importantes sectores de activi-dad económica, tanto por su contribución a la riqueza de los países, como por los puestos de trabajo que genera;
y que el costo de dicha siniestralidad para las empresas construc-toras de la Subregión estaría en torno a los 450 millones US $ anuales, es decir, cerca del medio billón de dólares.
La información anterior nos da una idea de la magnitud del problema al que tienen que hacer frente las políticas y los programas de seguridad y salud en los trabajos de construc-ción, en los países andinos.
La apertura económica de los países y la internacionalización del sector han propiciado que muchas de las grandes empresas construc-toras (especialmente las que trabajan para clien-tes extranjeros) traten de mejorar y de poner al día la gestión de la seguridad y salud en el trabajo en sus obras.
Sin embargo, la demanda creada por el creciente interés de algunas em-presas constructoras por el tema no está siendo suficientemente atendida, y no ha ido en todo caso acompañada por una oferta paralela de
Las reformas recientes del seguro de ries-gos profesionales, en Colombia en 1993 y en Perú en 1998, han contribuido al desarrollo de la seguridad y salud en el trabajo en ambos países, pero han tenido un impacto más limita-do en lo que se refiere al sector construcción.
Así por ejemplo, Colombia, que cuen-ta con una oferta masiva de formación universi-taria en materia de seguridad y salud en el traba-jo1, no dispone de oferta formativa especializa-da en el tema de la seguridad y salud en el trabajo de construcción.
sin embargo, ninguno de estos reglamentos sec-toriales aborda un tema fundamental para la seguridad y salud en el trabajo en la construc-ción, como es el de la organización de la seguri-dad y salud en el trabajo en la obra.
Esto hace que sea difícil visualizar el verdadero peso específico del sec-tor construcción en el conjunto de la siniestrali-dad de los países y que, por lo tanto, sea tam-bién difícil asignarle al sector la prioridad que por su accidentalidad le corresponde, en las políticas y programas nacionales de seguridad y salud en el trabajo.
La no disponibilidad de registros y de estadísticas de accidentes dificulta también la aplicación de tasas variables en los seguros de riesgos profesionales, de acuerdo con la experiencia de siniestralidad acreditada por cada empresa;
Y, en este sentido, interesa señalar que, si bien es importante el hecho de que algunas empresas del sector ha-yan venido adoptando e implementando, por iniciativa propia, programas en materia de segu-ridad y salud en el trabajo, el Estado nunca podrá prescindir de la principal función que le corresponde en este campo, que es la de garanti-zar un nivel mínimo de seguridad y salud en el trabajo en las obras de construcción.
Posiblemente, uno de los aspectos más positivos de la situación de la seguridad y sa-lud en el trabajo de la construcción en los países andinos sea el de las constantes mues-tras de interés que por este tema han venido mostrando tanto las cámaras nacionales de em-presarios de la construcción, como las organi-zaciones sindicales de trabajadores de la cons-trucción.
Lo anterior representa un activo muy importante, por cuanto ambas organizaciones están llamadas a desempeñar un papel funda-mental en los programas de acción en materia de seguridad y salud en el trabajo en la cons-trucción, que pudieran llevarse a cabo en di-chos países.
Los programas institucionales en materia de seguridad y salud en el trabajo (Ministe-rio de Trabajo y entidades aseguradoras de riesgos de trabajo) específicamente dise-ñados para el sector construcción y a él dirigidos.
Promover la participación de los traba-jadores y de los empresarios de la construcción en el campo de la seguridad y salud en el traba-jo, tanto a nivel nacional como a nivel de empre-sa y de obra, propiciando:  
No es por tanto de extrañar que la OIT cuente actualmente con una larga tradición de cooperación técnica en el campo de la seguridad y salud en el trabajo en la construcción, dispo-niendo asimismo de un conjunto importante de publicaciones técnicas sobre el tema (Reperto-rios de recomendaciones prácticas, estudios, li-bros de referencia, manuales de formación, etc.) que han sido siempre objeto de especial aten-ción por parte de los gobiernos y de las organi-zaciones de trabajadores y de empleadores.
Interesa mencionar que se trata de las úni-cas normas internacionales disponibles, en rela-ción a la administración de la seguridad y salud en los trabajos de construcción, tanto a nivel nacional como a nivel de empresa y de obra.
Por tanto, todo hace pre-ver la intensificación de la cooperación de la OIT en materia de seguridad y salud en el trabajo en la construcción y, en particular, en programas nacionales de acción para la promoción de la seguridad y salud en el trabajo en el sector.
En los seguros de riesgos de trabajo, a las em-presas constructoras se les aplica generalmente las tasas más altas del sistema, indistintamente de cuál sea la experiencia de siniestralidad real de la empresa.